Особенности модели некоммерческого сектора Канады

Особенности модели некоммерческого  сектора Канады

Исраелян Е.В., в.н.с. Отдела Канады РАН, к.и.н

Некоторые общие положения. Для анализа основных тенденций развития некоммерческого сектора Канады были использованы три вида источников: официальные данные канадских министерств и ведомств, характеризующие состояние НКО этой страны; опросы общественного мнения, а также научные труды канадских специалистов, в том числе результаты исследования некоммерческого сектора Канады в рамках международного проекта, который проводился университетом имени Джонса Хопкинса (США).

Анализ показывает, что в  Канаде  энергично работает разветвленный    некоммерческий сектор, второй по величине в мире после Нидерландов (по доле граждан, занятых в секторе, к общей численности экономически активного населения). Он имеет прочную инфраструктуру и оказывает влияние на формирование национальных приоритетов страны. Его современное состояние  отражает как общие, мировые закономерности деятельности НКО, так и особенности социально-экономического и историко-культурного развития самой Канады. В целом в Канаде создана уникальная модель некоммерческого сектора. С одной стороны, она имеет сходство с моделью, характерной для ряда европейских стран (Бельгии, Нидерландам, Франции, Германии и Ирландии). Ее спецификой является большая зависимость от государственного финансирования и  высокая доля занятых в сфере оказания социальных услуг. В этой области трудится 74% канадцев, работающих в некоммерческом секторе (на оплачиваемой и волонтерской основе). С другой стороны, канадскому некоммерческому сектору присущи черты, характерные для англосаксонских стран (США, Великобритании и Австралии), такие как широкое вовлечение волонтеров в работу сектора и сложившаяся практика добровольных индивидуальных пожертвований. Сочетая в себе особенности различных моделей, некоммерческий сектор Канады отличается своеобразием  форм, методов и механизмов. 

К некоммерческому сектору в Канаде отнесены, помимо НКО, такие учреждения как: больницы, университеты и колледжи, другие учебные и научные  учреждения, а также профессиональные организации и ассоциации, профсоюзы. Такой подход, основанный на включении лечебных, научных и образовательных учреждений в состав некоммерческого сектора, становится все более распространенным и используется в практике других западных стран, например, в Нидерландах, Бельгии, Франции. Он также применялся в вышеупомянутом проекте, реализованном в университете им. Дж. Хопкинса. Авторы исследования отмечали, что по разработанным  ими критериям  университеты и колледжи однозначно попадают в категорию некоммерческих организаций¹. Таким образом, некоммерческий  сектор Канады состоит, по существу, из двух видов организаций: во-первых, лечебных и учебных заведений, финансируемых государством, не имеющих права на распределение получаемой прибыли между своими учредителями, и потому относящихся к некоммерческому сектору,  и во-вторых,  организаций, ведущих общественную деятельность разного вида (правозащитную,  природоохранную, помощь нуждающимся). По ряду параметров, таких, как, например,  доходы, объем государственного финансирования, доля занятых штатных работников, использование волонтерского труда - эти две категории организаций существенно различаются между собой.

Некоммерческий  сектор страны развивается под воздействием ее исторических и культурных традиций. Взаимопомощь, создание групп поддержки, коллективное начало, забота о незащищенных исторически были условиями выживания коренных народов Севера Канады,  переселенцев в Канаду в XVII – XVIII веках и притока иммигрантов в ХХ веке. Это обусловило высокую степень вовлеченности канадцев в общественную деятельность; такие представления укоренились в общественном сознании и служат побудительными мотивами для гражданского участия канадцев. Кроме того, в противовес американскому индивидуализму в общественном мнении Канады издавна складывались определенные патерналистские установки, ориентация на государство как на главного защитника  интересов своих граждан, особенно в условиях освоения огромных территориальных массивов при малочисленном населении.  Позднее государство стало рассматриваться канадцами как панацея от экономической, политической и культурной экспансии могущественного южного соседа.  Особенностями канадской политической культуры во многом объясняется тот факт, что  нишу, принадлежащую в США частным фондам и корпоративной благотворительности, на «филантропическом поле» Канады заняло государство. Именно государство является крупнейшим финансистом некоммерческого сектора Канады.

Экономические характеристики. Играя важную  роль в формировании социального и общественно-политического ландшафта, некоммерческий сектор Канады вносит крупный вклад в экономику страны. Являясь производителями услуг и крупными работодателями, НКО Канады оказывают на развитие национальной экономики как прямое, так  и косвенное воздействие.  Прямое воздействие связано с  обеспечением занятости населения. С точки зрения занятости по своим функциям некоммерческий сектор во многом схож с малым бизнесом². Однако, он оказывает большую социально-психологическую поддержку своим сотрудникам и волонтерам и активно вовлекает в  экономическую деятельность социально незащищенных граждан. НКО покупают и производят товары и услуги, стимулируя тем самым совокупный спрос и увеличивая совокупное предложение. При этом НКО работают в экономических нишах,  не приносящих высоких прибылей и потому мало интересующих бизнес.

Опосредованное  воздействие является результатом  конкуренции, создаваемой НКО в  социальной сфере. Соперничая с муниципальными и государственными структурами, некоммерческие организации повышают качество услуг, улучшают социальный климат, обеспечивают политическую стабильность, необходимую для успешного экономического развития.

Для  измерения  вклада НКО Канады в экономику  страны были  использованы данные, собранные благодаря включению  сведений о некоммерческих организациях в национальную систему статистики³. 

Включение некоммерческого  сектора в систему  национальной отчетности  стало результатом  разработки новых международных  статистических стандартов. Ключевые принципы были сформулированы в «Руководстве ООН по некоммерческим организациям в системе национальной статистики»⁴.  Канадское агентство по статистике  приняло активное участие в пересмотре нормативов статистической отчетности и одним из первых внедрило его на практике. Результаты этой инициативы, получившей название «Вспомогательный счет некоммерческих и добровольческих организаций страны» (Satellite Account of Non-profit Institutions and Volunteering), были представлены в сентябре 2004 г.

Как показало внедрение «вспомогательного  счета»,  некоммерческий сектор является важной составляющей экономики страны,  производя 6,9% ее ВВП. Этот коэффициент заметно возрастает – до 8,6%, при применении  так называемой  расширенной шкалы оценки, учитывающей стоимость безвозмездного труда волонтеров⁵.

Общий объем валового продукта некоммерческого  сектора вдвое превосходит тот  же показатель по горной и нефтегазодобывающей  промышленности.⁶. Основной вклад вносят университеты, колледжи и больницы, однако другие НКО также обладают значительной эффективностью – их доля в ВВП Канады в виде товаров и услуг составляет 4%.

Наряду с этим, некоммерческий сектор – крупнейший работодатель, в котором  трудятся два миллиона человек (12% экономически активного населения страны). Это число эквивалентно количеству работающих во всех отраслях  промышленности,  в 2,5 раза превышает занятость  в строительстве и вдвое- в сфере транспорта⁷. Большинство оплачиваемого персонала трудится в лечебных учреждениях, университетах и колледжах; в то же время свыше половины организаций вообще не имеет штата и реализуют свою деятельность исключительно благодаря участию волонтеров. Высокая доля  вовлеченности волонтеров (1/3 занятых в секторе)⁸ свидетельствует о способности НКО привлекать к реализации своей деятельности огромный общественный потенциал.

 Важной задачей  статистического исследования была  оценка экономической эффективности  волонтерского труда. Было подсчитано, что его доля  в ВВП страны  составляет  1,7%⁹.Стоимость неоплачиваемого труда волонтеров за год равна  оплате  труда  580 тыс. работающих в муниципальной  социальной сфере ¹⁰и  вдвое превышает общий объем индивидуальных пожертвований.

Таким образом, инициатива внедрения вспомогательного счета  некоммерческого сектора несла в себе большой позитивный заряд, значительно расширив информационное поле сектора и позволив высветить его экономическую значимость. Она также способствовала модернизации системы национальной статистики, включив в нее недостающее звено – экономический вклад некоммерческих организаций. Кроме того, в ходе этого обследования удалось продемонстрировать существенное значение безвозмездного добровольческого труда как крупной производительной силы страны и придать ему  большую привлекательность в глазах рядовых канадцев.

Финансирование Ключевая роль в финансировании некоммерческого сектора принадлежит государству. В этом  отличие Канады от некоторых других стран, например, США, где значительная помощь  некоммерческим организациям предоставляется частными фондами.

 Государственные ассигнования (федерального, провинциального и местного уровней) составляют свыше половины денежных средств, поступающих в некоммерческий сектор. Его  бюджет складывается следующим образом: 51% составляет государственное финансирование разных уровней; 39%-собственные доходы, полученные в результате коммерческой деятельности, соответствующей целям и задачам организации (например, оказание услуг, продажа лотерейных билетов, уплата членских взносов); 9%-спонсорство бизнес-сообщества и частных лиц¹¹. Последняя из упомянутых статей бюджетов  формируется в основном из добровольных пожертвований частных лиц: они вносят  4/5 спонсорских взносов. 

 Картина несколько меняется, если в расчетах не учитываются больницы, университеты и колледжи: в этом случае за счет  государственных средств формируется 39% бюджета сектора, 48% поступает в виде взносов и других видов деятельности, а 12%-от частных и корпоративных благотворителей. Важно отметить, что даже при такой методике расчетов доля государственного финансирования в общем бюджете некоммерческого сектора в Канаде выше, чем в среднем в мире (среднемировой показатель составляет 35%)¹². Основная часть государственной помощи (85%) выплачивается из бюджетов канадских провинций и территорий. Кроме того, для стимулирования общественной деятельности государство широко использует косвенное финансирование в виде налоговых льгот для НКО.

Государственное финансирование имеет  свои безусловные плюсы и столь же очевидные минусы.  Позитив заключается в том, что организации получают значительное финансирование, причем в основном  на конкурсной основе. Кроме того, они учатся соблюдать определенные этические и финансовые нормы. В частности, как уже отмечалось, организации должны предоставлять в Агентство по доходам ежегодную отчетность, которая тщательно проверяется. В то же время эта «привязка» к государственному финансированию имеет и негативную сторону: она  дает государству возможность влиять  на приоритеты и направления развития гражданского общества, используя финансовые рычаги.  Возникает опасность создания так называемых правительственных неправительственных организаций (GONGO-governmental –non-governmental organizations), «карманных», не имеющих собственного лица, полностью подчиненных государству. Это ставит под сомнение само выполнение задач третьего сектора канадского общества, таких как защита прав и свобод населения. Важно отметить, что организации, в которых более половины бюджета составляют государственные поступления, часто оказываются более многочисленными по кадровому укомплектованию и административным расходам по сравнению с НКО, использующими другие источники финансирования.

Как плюсы, так и минусы канадского опыта финансирования НКО моли бы быть  учтены при принятии решения о государственной поддержке гражданского общества России. Создание бюджетных фондов для поддержки некоммерческих организаций России, как представляется, было бы разумной мерой, отвечающей современным потребностям общества.

Вместе с тем издержки интенсивного государственного финансирования НКО, наблюдаемого в Канаде, убеждают нас,  что оптимальной является модель, основанная на привлечении различных  источников денежных средств. Такой  подход позволит несколько  сузить масштабы государственного вмешательства в деятельность НКО. Возрождение частной и корпоративной филантропии, начавшееся в России, развитие фондов местных сообществ могли бы стать существенным  дополнением  к государственным вложениям в третий сектор.

Государственная политика в отношении некоммерческого сектора. Выше мы уже говорили об особенностях канадской модели некоммерческого сектора с точки зрения

широкого вовлечения волонтерского  труда и развития частной благотворительности. В этих сферах Канада добилась высоких результатов. Для их поощрения Оттава использует как финансовые, так и моральные стимулы. Поскольку в Канаде нет специального закона, регулирующего деятельность некоммерческого сектора, главным законодательным актом, в рамках которого осуществляется государственный контроль за НКО,   является  Закон о подоходном налоге  (Income Tax Act) . Этот закон освобождает некоммерческие организации от  налога на доходы и определяет другие финансовые и организационные параметры их работы. Регистрация некоммерческих организаций осуществляется  федеральным Агентством по доходам (Сanada Revenue Agency), которое также проверяет целевое использование финансовых ресурсов. Организации могут быть юридически оформленными или не регистрироваться – в канадском законодательстве нет положения об обязательной регистрации НКО Основную роль в финансировании и контроле над деятельностью общественного сектора играют правительства провинций.

       В Канаде нет специальных ограничений на получение некоммерческими организациями финансирования от иностранных организаций или частных лиц и не делается различий между организациями, осуществляющими свою деятельность на отечественные или иностранные финансовые средства.

Все НКО в Канаде освобождены от выплаты налога на доходы и  могут заниматься коммерческой деятельностью, не противоречащей их целям и задачам. В то же время организациям, зарегистрированным как благотворительные, предоставляются дополнительные, весьма ощутимые, льготы. Отметим, что благотворительные организации – особая группа в составе канадских НКО, занимающихся общественной деятельностью. Они имеют ряд особенностей как с точки зрения налогообложения привлекаемых ими финансовых средств, так и в плане осуществляемой ими работы.   К благотворительным относится   значительная группа НКО – их в Канаде насчитывается около 80 тысяч¹³.По закону о подоходном налоге благотворительные организации обладают правом  выдачи своим спонсорам платежных документов,  на основании которых  налогооблагаемый доход благотворителей уменьшается на сумму пожертвования¹⁴. Примечательно, что налоговый режим Канады – исключительно  благоприятен  для жертвователей  – они могут вернуть в первый же год всю или часть суммы пожертвования, не превышающую 75% ежегодного чистого дохода жертвователя. Остальная часть пожертвования может быть возвращена в течение последующих 5 лет¹⁵. Понятно, что данная категория НКО приобретает особую привлекательность для вложения финансовых средств частными и корпоративными благотворителями.