Основные проблемы системы

1.  Показатели  бюджетов различных уровней имеют  существенные отклонения значений  фактически профинансированных расходов на проведение государственных закупок от принятых в бюджетах. Размеры этих отклонений могут служить косвенным индикатором силы негативных явлений, существующих в системе формирования и исполнения государственных заказов.

2.  Действующая система закупок продукции для государственных нужд имеет децентрализованный характер, что связано с большим количеством бюджетополучателей, имеющих функции государственных заказчиков. На региональном и местном уровнях организация государственных закупок имеет еще более деценрализованный характер.

3.  Товары, имеющие однотипный  характер, закупаемые различными  бюджетополучателями (например, продовольственное  и вещевое снабжение воинских  подразделений, материально-технические  ресурсы для функционирования  органов власти и др.), из-за снижения объемов закупаемой продукции (дробление закупок) приводят к:

· Существенному уменьшению эффективности закупок;

· Снижению конкуренции среди  поставщиков (среднее количество поставщиков, принимавших участие в конкурсах  в 1999г., составило три участника);

· Неоправданно высоким затратам по осуществлению государственной  закупочной деятельности.

4.  Значительный объем  закупок для государственных  нужд проводится без конкурсов.  Размещение заказов «у единственного  источника» и методом ценовых котировок применяется крайне широко, а на региональном и местном уровнях является наиболее частой формой закупок.

5.  Существующая практика  заключения договоров без фиксации  конечной цены поставки продукции  с обязательствами заказчика  оплатить исполнителю выполненные работы «по уровню фактических затрат с учетом принятого процента рентабельности» приводит к повсеместному списанию на государственные заказы затрат, не имеющих к ним никакого отношения.

6.  Заключение договоров  поставки для государственных нужд без обеспечения бюджетным финансированием с оговоркой «оплатить выполненные работы (поставленную продукцию, оказанные услуги) в случае появления дополнительного финансирования» приводит к возможностям для коррумпированных проявлений отдельных чиновников.

7.  При проведении конкурсов  имеют место нарушения правил  и процедур, предусмотренных нормативными  актами (несоблюдение срока проведения  отдельных процедур конкурса, некачественная  подготовка конкурсной документации, изменение условий конкурса в ходе его проведения, нарушений правил определения победителя и т.д.), что приводит к покупке продукции по более высоким ценам, по сравнению со средними сложившимися ценами, при высоких затратах на проведение конкурса. Имеют место нарекания к качеству продукции, поставляемой организацией, выигравшей торги.

8.  Существенным фактором  удорожания продукции, поставляемой  для государственных нужд, является  практика осуществления поставок  в форме товарного кредитования  заказчика с неопределенными  сроками финансовых расчетов, что приводит к дополнительным издержкам, существенно превышающим стоимость финансовых заимствований в коммерческой практике.

Устранение  недостатков в системе обеспечения  государственных нужд должно быть направлено на:

· Сокращение количества основных государственных заказчиков, осуществляющих закупки для государственных нужд.

· Дозированное, легитимное присутствие в процессе закупок  государственных структур, включающихся в конкуренцию за поставки для  государственных нужд.

· Изменение системы организации финансовых потоков, с привлечением к финансированию поставок продукции для государственных нужд кредитных учреждений.

· Введение контроля со стороны  общественности за расходами при  закупках путем введения постоянно  действующей системы выборочных аудиторских проверок и публикаций их результатов.

· Оптимизацию распределения  полномочий по закупкам между различными иерархическими уровнями государственной  системы управления.

Для эффективного функционирования органов государственной  власти необходимо постоянное обеспечение их деятельности материально-техническими ресурсами.

Система централизованного  обеспечения материальными ресурсами, господствовавшая в СССР, была разрушена  в 1992 году. Если раньше централизованное планирование закупок осуществлялось сверху донизу, и роль конкретного исполнителя сводилась к роли пассивного получателя, то в настоящий момент на исполнителей, непосредственно отвечающих за освоение бюджетных средств, легла вся тяжесть управления процессом снабжения. Перед государственными чиновниками, осуществляющими закупки, встал ряд вопросов: что, в каком количестве, когда, у кого и как закупать.

На вопрос «как?»  ответил Указ Президента РФ от 08.04.97 года №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд», провозгласивший, что заказы на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах). Причем, приоритетным является размещение заказов путем проведения открытого конкурса с обязательным размещением в средствах массовой информации объявления о проведении конкурса не менее чем за 45 дней до его начала. Проведение именно открытых конкурсов должно обеспечить максимальную гласность, прозрачность и конкурентность при осуществлении государственных закупок.

Остальные вопросы  решаются в процессе планирования закупок.

Рассмотрим  управление процессом государственных  закупок на примере Санкт-Петербурга.

Для повышения  эффективности работы по формированию, размещению и исполнению заказа для  государственных нужд Санкт-Петербурга была предпринята попытка создания системы городского заказа, обладающей способностью к развитию и совершенствованию  в рамках единой экономической и управленческой стратегии. С этой целью приказом губернатора Санкт-Петербурга от 16.11.98 №85-п «Об организации деятельности структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по закупке продукции для государственных нужд» был предусмотрен следующий механизм планирования работ по закупке товаров для государственных нужд.

Бюджетные организации  на основании данных прошлого года и перспектив развития составляют бюджетную  заявку на очередной финансовый год (планируемую потребность организации в товарах, работах, услугах с указанием количества) и подают ее на утверждение вышестоящему государственному заказчику. Государственными заказчиками являются прямые получатели бюджетных средств Санкт-Петербурга, определенные ведомственной структурой расходов городского бюджета на соответствующий год. Государственные заказчики на основании данных, представленных подведомственными организациями и подразделениями, в пределах выделенных бюджетных средств формируют проекты годовых планов с поквартальной разбивкой закупок продукции и направляют их в Комитет экономики и промышленной политики до 1 октября года, предшествующего планируемому.

Комитет экономики  и промышленной политики, выполняя функции по координации формирования, размещения и исполнения городского заказа Санкт-Петербурга, формирует, с выделением перечня особо важной продукции, Сводный перечень городского заказа Санкт-Петербурга на планируемый период, и предлагает по каждому виду продукции ответственного государственного заказчика для организации торгов (конкурса).

При разработке вышеописанного механизма предполагалось, что ответственные государственные  заказчики будут проводить конкурсы на поставку товаров, потребляемых большим  количеством бюджетных организаций (например, канцелярских товаров, компьютеров и оргтехники, моющих средств и т.д.), причем, такие конкурсы проводятся на поставку товаров в количестве, равном общегородской потребности, и с условием, что поставки будут осуществляться частями в течение всего года по заявкам государственных заказчиков Санкт-Петербурга.

Такой подход, во-первых, привел бы к уменьшению количества конкурсных процедур, что значительно  снизило бы затраты на их проведение, во-вторых, позволил бы снизить цену на продукцию за счет укрупнения заказов, в-третьих, повысил бы конкуренцию среди поставщиков (в среднем только три поставщика приняли участие в конкурсах в 1999 году), в-четвертых, облегчил бы контроль за проведением конкурсов, осуществляемый Министерством экономики РФ и его представителями, в-пятых, дал возможность предприятиям – победителям конкурсов заранее планировать реализацию своей продукции для нужд города и иметь товарные запасы, позволяющие быстро удовлетворить неожиданно возникшую потребность крупного постоянного клиента, каким является объединение государственных заказчиков.

Однако отсутствие нормативно-правовой базы, четко регулирующей этот механизм, привело к тому, что  абсолютное большинство государственных  заказчиков отказывается от использования  результатов чужой деятельности и предпочитает вести свою закупочную деятельность самостоятельно. Следует отметить, что с подобными проблемами столкнулись на различных этапах своего развития практически все страны с развитой экономикой.

Но децентрализованная система закупок характеризуется  большим количеством заказов, которые требуется разместить. По данным Администрации Санкт-Петербурга только за первое полугодие 2000 года отраслевыми комитетами и территориальными управлениями районных администраций Санкт-Петербурга проведен 221 конкурс (из них 11 - закрытые торги) на закупку продукции (работ, услуг), по результатам которых заключены государственные контракты на сумму 431 млн. рублей. При этом только 24% закупок продукции для государственных нужд совершены на конкурсной основе – за этот период 888 государственных контрактов на общую сумму 1,4 млн. рублей заключено по результатам проведения внеконкурсных процедур размещения заказов – «у единственного источника» и методом запроса ценовых котировок.

Поскольку заказы размещаются на конкурсной основе, а процедура проведения конкурса – дело трудоемкое и требующее временных затрат, одновременно провести все конкурсные процедуры невозможно. Таким образом, у каждого государственного заказчика (территориального или отраслевого органа администрации города) возникает потребность в планировании закупочной компании с целью облегчения деятельности и избежания возможных ошибок.

Планирование  закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности  и экономности использования  бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отсутствие планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса котировок и «у единого источника», которые не дают экономии бюджетных средств.

Чем тщательнее будет разработан план, чем точнее он будет сбалансирован с бюджетом, и чем точнее он будет в последствии выполнен, тем более эффективной будет закупочная деятельность в целом.

Заказчик разрабатывает  план закупок – организационную  схему работ по организации и  осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием  и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения. Представляется наиболее логичным разработка поквартального плана закупок на бюджетный год – с 1 января по 31 декабря планируемого года.

При построении плана определяющим показателем  является временной момент, в который продукция должна быть получена потребителем. Стоит учитывать, что заказ на поставку продукции для государственных нужд невозможно разместить одномоментно, это требует достаточного количества времени. Длительность процедуры размещения заказа зависит от способа его размещения. Процедура размещения заказа включает, в самом общем виде, разработку и оформление заказчиком условий конкурса, согласование этих условий со всеми необходимыми инстанциями, размещение объявления в средствах массовой информации (в случае проведения открытого конкурса), подготовку участниками конкурсных предложений, рассмотрение конкурсной комиссией предложений участников и принятие решения о победителе, согласование результатов конкурса, подписание заказчиком и победителем государственного контракта. Сроки ряда мероприятий в рамках конкурсной процедуры регламентированы законодательно. Общую длительность процедуры можно спланировать, однако при этом следует учесть дополнительное время, которое уйдет на разрешение непредвиденных вопросов, возникших в процессе размещения заказа, а также иметь ввиду, что кто-то из участников процедуры (может быть и сам заказчик) обязательно нарушит планируемые временные рамки.

Рассчитывая срок, предоставляемый заказчиком поставщику на поставку продукции (он будет отражен в контракте), стоит учесть, что с увеличением срока поставки продукции может уменьшиться ее стоимость. В таком случае можно запланировать начало работ по проведению конкурса на более раннюю дату, чтобы получить результат в нужное время, но с меньшими затратами.

Особенно внимательно  нужно отнестись к расчету  длительности конкурсных процедур, результаты которых определяются в конце  квартала. Предпочтительно назначить  начало таких процедур заранее, с  дополнительным запасом по времени, чтобы избежать ситуации, когда решение о победителе будет принято в начале квартала, следующего за текущим. Это является важным моментом, поскольку финансирование государственных закупок является поквартальным. Если бюджет не исполнен государственным заказчиком, т.е. денежные средства, выделенные из бюджета на закупку чего-либо в течение определенного квартала, не потрачены в том же квартале, то они не переходят на следующий квартал, а списываются со счета государственного заказчика.