Миграционная политика

Миграционная политика.

Любая политика — это выбор определенных решений и способов их осуществления в конкретной сфере жизнедеятельности общества. Это инструмент воздействия на различные социальные процессы, в число которых входит и миграция населения. 
 
Миграционная политика — это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей. Политика должна проводиться в соответствии с теми принципами, которые составляют фундаментальные основы государства (Конституция, международные правовые акты и т.д.). Политика не сводится только к системам мер, хотя еще не так давно к ней относили лишь совокупность мероприятий, регулирующих данный процесс.  
 
Миграционная политика включает в себя:  
 
• Концепцию, которая представляет собой фундамент миграционной политики, систему взглядов, определяющих границы правового, этического и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по миграции населения и другим направлениям государственного регулирования демографических процессов. Концепция миграционной политики, если она выступает правовым документом федерального уровня, включает принципы, согласно которым должно осуществляться регулирование миграционных процессов во всех субъектах Российской Федерации. Подобные документы регионального уровня должны соответствовать основополагающим положениям Концепции миграционной политики РФ. Основными элементами Концепции миграционной политики, помимо принципов, определяющих правовое и этическое пространство, в рамках которого допустимо воздействие на миграционные процессы, являются цель, обусловленные ею задачи по всем направлениям миграционной деятельности, приоритеты и механизмы осуществления политики.  
 
Исходным при этом является обоснование цели миграционной политики. Для этого возможны разные подходы: с позиции обеспечения развивающейся экономики трудовыми ресурсами; с позиции характера демографического развития (миграция как компенсатор естественной убыли населения); с позиции геополитических интересов государства, его национальной безопасности. Эти и иные подходы могут использоваться либо самостоятельно, либо одновременно с другими.  
 
Миграционная политика носит территориально-диф- ференцированный характер. Поэтому в разных местностях существуют разные миграционные проблемы, а следовательно, цели миграционной политики и направления их достижения различны. Соподчиненность целей и дифференциация их по стадиям миграционного процесса, а также по видам миграции и ее направлениям определяют их многоплановость и территориальные различия.  
 
Можно выделить следующие цели миграционной политики:  
привлечение мигрантов на временное место жительства;  
создание постоянного состава населения;  
обеспечение рабочей силой промышленных объектов, создаваемых в районах нового освоения;  
стабилизация населения в тех или иных местностях;  
повышение миграционной активности коренных жителей ряда территорий;  
сдерживание притока мигрантов в некоторые населенные пункты и т.д.  
 
В соответствии с целью демографического развития миграционная политика призвана решать три взаимосвязанные стратегические задачи:  
 
— контролировать масштабы, географию выхода и состав иммигрантов, прибывающих в Россию; регулировать характер расселения мигрантов (внутренних и внешних), в наибольшей мере соответствующий геополитическим интересам государства; способствовать созданию условий для добрососедского взаимодействия между местным населением и мигрантами.  
 
Задачи миграционной политики формулируются в русле концепции (цели) и ситуации, сложившейся в миграционной сфере. Острота миграционных проблем определяет выбор приоритетов, очередность решения тех или иных задач.  
 
Собственно, с этим связано и формирование миграционных программ — концептуально единой системы мер и механизмов регулирования различных видов миграции — это вторая часть миграционной политики. Меры эти могут быть стимулирующими и сдерживающими миграционную активность, могут оказывать воздействие на человека непосредственно (это относится в первую очередь к запретительным мерам) и могут быть направлены на создание таких условий, которые будут способствовать добровольному принятию людьми решений, соответствующих национальным интересам государства. Во втором случае регулирующие миграцию средства не ведут к нарушению прав человека, поскольку каждый принимает собственное решение.  
 
• Повседневная деятельность тех государственных органов (занятых в них служащих, подготавливаемые документы и инструкции), в обязанность которых входит регулирование миграционных процессов.  
 
Основными механизмами реализации такой политики должны быть:  
комплексное и универсальное миграционное законодательство;  
единая классификация категорий мигрантов;  
разграничение федеральной и региональной ответственности, а также ответственности предприятий различных форм собственности за решение возникающих проблем;  
система экономических и административных мер государственного регулирования миграционных потоков;  
система гарантированных форм государственной поддержки вынужденных категорий мигрантов;  
концентрация федеральных и региональных бюджетных средств, выделяемых на решение проблем отдельных категорий мигрантов, с целью более эффективного их использования; применение рыночных механизмов привлечения внебюджетных источников финансирования.  
 
Правовые основы государственного вмешательства в региональное перераспределение населения и внешние миграционные процессы заложены в Конституции и специальных законах.  
 
Федеральное законодательство, регламентирующее миграционную политику, можно условно разделить на законодательство по внутренней и внешней миграции. К первой группе следует отнести федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и частично «О вынужденных переселенцах». Ко второй группе — федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах» в той части, где закон касается граждан Российской Федерации, прибывающих из стран так называемого нового зарубежья, а фактически — из бывших союзных республик, «О беженцах», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (см. Законы по миграции).  
 
Очевидно, что каждая страна (Россия не исключение), исходя из национальных интересов, избирает адекватную своему геополитическому статусу миграционную политику. Отечественный и зарубежный опыт регулирования миграций при этом используется не для обоснования целей политики (они лежат вне этой политики), а для поиска приемлемых для избранной цели мер и механизмов воздействия на миграционные процессы. России в этом отношении повезло: она имеет собственный огромный опыт осуществления миграционной политики в XVII —XX вв., накопленный Российской империей и Советским Союзом.  
 
В дореволюционные годы на практике были опробованы такие концепции, как поэтапные переселения (постепенное переселение из одних близрасположенных местностей в другие и т.д.), выбор предпочтительных районов выхода мигрантов (сходство местностей по природно-гео- графическим и хозяйственным условиям), подбор состава переселенцев (семейных, зажиточных) и др.  
 
В довоенные годы советского периода, помимо учета идей дореволюционного переселенческого движения, были выработаны также принципы привлечения и закрепления населения в восточных и северных районах страны. Сегодня стала доступной для изучения также зарубежная миграционная практика — не только прошлая, но и настоящая — многих, прежде всего развитых, стран (Германии, США, Японии и др.). Современная Россия столкнулась с рядом новых для нее крайне сложных миграционных проблем. Раньше не было таких явлений (или их проявление было незначительным), как беженство, «утечка умов», нелегальная иммиграция и т.д. Если в прошлом внутренние миграции были достаточно жестко детерминированы размещением производительных сил и территориальной дифференциацией условий жизни населения, то ныне основными факторами миграции выступают механизмы формирующегося всероссийского рынка с его региональной спецификой и политическая конъюнктура как внутри России, так и на постсоветском пространстве.  
 
Естественно, что новая миграционная ситуация выдвинула новые задачи в сфере регулирования миграционных процессов. Современная миграционная политика имеет внешнюю и внутреннюю стороны. Во внешней сфере на первый план вышли такие задачи, как: создание условий для привлечения в Россию иммигрантов — будущих граждан страны, обеспечение безопасности государства, соблюдение прав мигрантов при реализации разного рода межгосударственных соглашений, развитие сотрудничества с зарубежными и международными организациями в целях цивилизованного предотвращения незаконной миграции и т.д. Во внутренней сфере важное значение придается: разработке эффективных механизмов перераспределения миграционных потоков, в том числе и иммиграционных, с учетом геополитических интересов страны и облегчения интеграции мигрантов в районах вселения; формированию условий для самообустройства вынужденных мигрантов, поддержке их адаптации на новых местах; созданию системы предупреждения ситуаций, ведущих к внезапным массовым недобровольным перемещениям населения, и др.  
 
Источник: Демографический понятийный словарь / Под ред. А.А. Рыбаковского; Центр социального прогнозирования. М„ 2003. С. 170-173.  
Миграционная политика зарубежных стран.  
 
Иммиграционная политика западных стран.  
 
Во всех странах, где уже существуют ограничения въезда, пребывания и натурализации иммигрантов, иммиграция осуществляется на легальной и нелегальной основе.  
 
В большинстве западных стран легальная иммиграция осуществляется по трем основным каналам:  
 
• Воссоединение семей. Масштабы этого канала нелегальной миграции велики во всех странах, которые принимали в последнее столетие существенные контингенты иммигрантов; например, в США, по этой линии ежегодно приезжают 550 — 600 тыс. человек, во Францию — 100 тыс. Как известно, в свое время ряд европейских стран давали преференции при иммиграции жителям своих колоний: Великобритания принимала индийцев и пакистанцев, Франция — алжирцев и марокканцев. Теперь именно граждане этих государств прибывают по линии воссоединения семей. В Германию по линии воссоединения семей приезжают выходцы из Турции, России, стран бывшей Югославии и ряда других стран.  
 
США не вводят количественных ограничений для ближайших родственников граждан (несовершеннолетних детей, супругов, а также родителей граждан США, не достигших 21 года). Ограниченное число «green cards» выдается для других членов семьи; их количество определяется в соответствии со сложной формулой, которая учитывает категорию родства и страну происхождения. Во многих странах Западной Европы заключение брака не является гарантией скорого и беспрепятственного получения гражданства, что продиктовано заинтересованностью пресечь или свести к минимуму иммиграцию через фиктивные браки.  
 
• Трудовая иммиграция (иммиграция при посредничестве работодателя). Иммиграция по этому каналу во многих странах осуществляется при условии, что среди граждан или постоянных резидентов найти подобного специалиста невозможно. Большинство иммигрантов, идущих по этому каналу, высококвалифицированные специалисты. Не случайно политика по их приему в странах-реципиентах получила название «охоты за головами».  
 
В качестве примера трудовой иммиграции можно выделить так называемых «независимых» иммигрантов в Канаде, при приеме которых используется система баллов. Баллы выставляются в зависимости от уровня образования и профессиональной подготовки, личных качеств и возраста иммигрантов, намерений поселиться в конкретной местности, знания английского или французского языков, заблаговременной договоренности о получении работы.  
 
В США закон Харта-Селлера (1965 г.) ввел систему преференций, по которым предпочтение отдается иммигрантам, имеющим родственные связи с гражданами США, ученым и специалистам, а также работникам некоторых отраслей экономики. Вне квот идут иммигранты-инвесторы, которые вкладывают определенные средства в создание рабочих мест.  
 
Прием трудящихся-мигрантов широко практиковался в ФРГ в 1955— 1973 гг., когда был заключен ряд соглашений с Италией, Испанией, Грецией, Турцией, Марокко, Португалией, Тунисом, Югославией. За время действия этих соглашений страна приняла почти 5 млн. иностранных работников. • Прием лиц, ищущих убежище. Этот канал иммиграции связан с гуманитарными причинами. В США, например, этот процесс осуществляется в рамках официальной программы переселения беженцев, их количество определяется на ежегодных консультациях Госдепартамента США и конгресса. При этом лица, которым предоставлено убежище на территории США, не закладываются в квоты приема беженцев. Возможность получения статуса беженца оговаривается положениями Женевской конвенции по беженцам 1951 г. и протокола к ней 1967 г.  
 
Финансовые затраты развитых стран на предоставление убежища беженцам достаточно велики. Дороговизна процедуры предоставления убежища объясняется тем, что она включает в себя питание, размещение, затраты на юридическую помощь и финансовую поддержку мигрантов. Получение статуса беженца в этих государствах позволяет беженцам иметь такие условия жизни, которые не все из них имели дома.  
 
По оценкам УВКБ ООН, только страны Европы за период 1989 — 2000 гг. приняли в общей сложности около 5 млн. вынужденных мигрантов различных категорий. В настоящее время практически все страны Западной Европы стремятся существенно ограничить потоки беженцев в свои государства. Для этого они используют арсенал методов, среди которых можно назвать несколько наиболее распространенных:  
 
Сокращение социальных преимуществ (выплат, пособий, размеров помощи и т.п.). Ряд наиболее «обеспеченных» государств (Германия, Швейцария, Нидерланды) существенно сократили размеры социальных пособий, которые теперь несколько меньше, чем аналогичные выплаты для неимущих граждан своих стран. Кроме того, во многих из этих стран беженцам стали оказывать помощь не деньгами, а в натуральной форме — продуктами, одеждой, жильем.  
 
Ограничительное толкование критериев того, кого можно считать настоящим беженцем  
 
Угроза задержания. Некоторые правительства используют процедуру задержания для контроля за территориальным передвижением иностранцев, которые ищут убежище как по прибытии в страну во время рассмотрения их ходатайств о разрешении остаться, так и позднее в отношении лиц, получивших на свои заявления отказ и ожидающих высылки (критики подобных действий утверждают, 5* что правительства на самом деле используют угрозу заключения с целью запутать потенциальных беженцев, чтобы удержать их от попыток найти приют в данной стране).  
 
Анализ законодательных актов, систем приема и интеграции иммигрантов позволяет констатировать, что стратегическим направлением миграционной политики в странах Западной Европы является создание «менее благоприятных условий» для новых лиц, ищущих убежище. В 1997 г. только 11% просивших убежища в странах Западной Европы были признаны беженцами в соответствии с конвенцией 1951 г. Это происходит по той причине, что многие европейские страны существенно озабочены проблемой возросших масштабов вынужденной миграции и расходов на нее. Схожей позиции придерживаются и другие государства.  
 
К категории стран с либеральной моделью относятся государства Скандинавии, Великобритания, Швейцария, Болгария. Правительства этих стран в основном придерживаются положений документов и соглашений, регламентирующих процесс предоставления убежища, являются крупными спонсорами УВКБ ООН, обеспечивают институт «временного убежища».  
 
Группа стран с относительно либеральной моделью включает Францию, государства Бенилюкса, Италию, Грецию, Чехию, Венгрию, Румынию и некоторые другие. Перечисленные страны Восточной Европы, претендуя на членство в Европейском союзе, существенно ужесточили в последние годы приграничный режим в отношении третьих стран.  
 
Наконец, страны с консервативной моделью — Австрия, Германия, Испания, Португалия, Польша, Словения — пошли по пути ограничительного толкования определения «беженец».  
 
Помимо этого в некоторых странах существуют специфические категории иммигрантов, получивших право на въезд, пребывание и натурализацию. В Германии к такой категории относятся так называемые «контингентные беженцы» — евреи из стран бывшего СССР (исходя из признаваемой ответственности за геноцид евреев во время Второй мировой войны).  
 
Несмотря на структурированность и жесткость политики западных стран в области миграции, фактические масштабы иммиграции существенно превышают масштабы официально разрешенных ее параметров. В результате на их территории перманентно пребывают достаточно многочисленные контингента нелегальных иммигрантов, осуществляющих трудовую деятельность главным образом в неформальном (теневом) секторе экономики. В принципе нелегальные иммигранты выгодны как недобросовестным работодателям, использующим их как дешевую и в значительной степени бесправную рабочую силу, так и государству, не затрачивающему на них средств по линии социальных программ.  
 
В качестве одного из средств борьбы с нелегальной иммиграцией многие страны применяют программы легализации (законодательные амнистии), в которых, как правило, устанавливают временные рамки, в течение которых можно подать ходатайство (минимальный срок незаконного проживания — от нескольких месяцев до пяти лет).  
 
Миграционные амнистии из сугубо практических соображений в разные годы применяли США, Австралия, Франция, Греция, Италия. В соответствии с рекомендациями, данными рабочей группой конгресса США при подготовке программы легализации иностранцев 1986 г., были выделены две основные причины подобной меры:  
 
Экономическая. При замедлении темпов развития и росте безработицы возрастает обеспокоенность относительно появления иностранцев на рынке труда. С этим связано желание упорядочить условия найма иностранной рабочей силы, которая, как правило, дешевле местной и способна эффективно конкурировать за ограниченное количество рабочих мест.  
 
Политическая. Возникает, когда количество незаконных мигрантов на территории страны оказывается таким, что решить эту проблему в рамках обычных иммиграционных процедур невозможно.  
 
Иммиграционная политика западных стран осуществляется и на наднациональном уровне. В 1995 г. вступило в действие шенгенское соглашение, которое служит для свободного перемещения через общие границы государств- участников всех их подданных, а также для свободного обмена товарами и услугами. Соглашение обязывает страны проводить единую визовую политику, так как между государствами-участниками упразднен пограничный контроль и введены единые правила пограничного контроля на внешних границах. При этом в области контроля над миграционными потоками каждая страна остается свободной в определении своих возможностей в отношении приема и интеграции иммигрантов.  
 
Из 15 государств — членов ЕС только Великобритания и Ирландия пока воздерживаются от выполнения шен- генского соглашения. Расширение ЕС, вхождение в него стран Восточной Европы в будущем приведут к увеличению числа стран, граждане которых могут свободно перемещаться в поисках работы. Это даст больше возможностей для маневрирования трудовыми ресурсами и, возможно, снизит зависимость многих государств от иммиграции из третьих стран.  
 
С другой стороны, в некоторых западных странах одним из субъектов иммиграционной политики выступают регионы. Так, в Канаде вопросы иммиграционной политики находятся в совместной юрисдикции федерального правительства и правительств провинций. По согласованию с провинциями устанавливаются предельные квоты иммигрантов. В провинции Квебек создано собственное министерство иммиграции, при этом главная забота властей провинции заключается в привлечении как можно большего числа франкоговорящих иммигрантов, их интеграции во франкоязычную общину.  
 
Западные страны обладают гораздо большими возможностями регулирования иммиграции, чем, например, Россия. Высокие жизненные стандарты в сочетании с либеральными нормами общественного поведения, свободой для самореализации личности делают эти страны чрезвычайно привлекательными для иммигрантов из бывших социалистических и развивающихся стран. Поэтому они могут себе позволить «заказывать музыку», действуя по отношению к иммиграции по принципу «включить-выключить».  
 
Иммиграционная политика западных стран в последнее время становится все более прагматичной. Приоритет чаще отдается иммигрантам, обладающим выдающимися личными качествами, способным принести максимальную пользу экономике стран-реципиентов. Программы же приема лиц, ищущих убежище, утратив идеологическую подоплеку времен «холодной войны», все чаще подвергаются сокращению.  
 
С сожалением следует отметить, что в последние годы (после событий 11 сентября 2002 г.) иммиграционная политика многих стран стала предметом спекуляций и даже поводом для истерии. Хотя существенных подвижек в законодательстве, регулирующем иммиграционные вопросы, нет, все же правоприменительная практика стала более жесткой, а в ряде случаев даже противоречит общепринятым нормам в области прав человека.