Экономическое состояние страны

На другом полюсе - более 20 беднейших субъектов РФ, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от половины до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский край (рис. 8).

В качестве аргументов в пользу централизации обычно называют следующие: необходимость концентрации ресурсов в центре для более быстрого реформирования налоговой системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных и местных властей, пользующихся отсутствием контроля со стороны неразвитого гражданского общества в регионах. Но есть и серьезные основания для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.

Все более очевидно, что разумный предел централизации перейден. Контроль центра без региональной и муниципальной бюджетной автономии не может решить большинство проблем бюджетного федерализма в столь большой и разнообразной стране как Россия. Если федеральные власти и дальше будут основными контролерами действий региональных и местных властей, а граждане, платящие налоги - по-прежнему оставаться в стороне, не влияя на деятельность избранных органов власти и местного самоуправления, гражданское общество и не возникнет. Существующее положение воспроизводит иждивенчество, не создает стимулов активизации деятельности региональных и местных властей по улучшению институциональных условий для экономического роста и реализации ответственной социальной политики. Предстоящая реформа межбюджетных отношений направлена на решение именно этих проблем, но пока у специалистов остается много вопросов по поводу сбалансированности расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, особенно на уровне местного самоуправления.

Основная тяжесть социальных расходов в конце 1990-х годов ложилась на региональные и, особенно, местные бюджеты, однако за 2001-2003 гг. роль региональных бюджетов в финансировании социальных расходов увеличилась (табл. 6). Власти субнационального уровня по-прежнему отвечают за здравоохранение и образование населения, но заметно постепенное перераспределение финансирования этих отраслей с местного на региональный уровень. Расходы на ЖКХ практически полностью финансируются регионами, прежде всего местными бюджетами. В 2003 г. в трети субъектов РФ на местные бюджеты приходилось более 99% всех расходов на ЖКХ, почти в половине субъектов - более 80%. Средние данные по РФ гораздо меньше (55%), т.к. самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва и С.-Петербург, в которых местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета субъекта РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет медленно, но все же за 1998-2003 гг. тяжелая "ноша" муниципалитетов немного уменьшилась - с 25% до 19% всех расходов местных бюджетов, поскольку население стало больше платить за услуги.

Таблица 7. Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах

 

Доля бюджетов разного уровня в финансировании, %

федеральный бюджет

региональные и местные бюджеты

в т. ч. местные бюджеты

1998 г.

2001 г.

2003 г.

1998 г.

2001 г.

2003 г.

1998 г.

2001 г.

2003 г.

Социальные услуги, всего 17 27 25 83 73 75 56 42 36

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

образование 13 19 21 87 81 79 66 57 48

здравоохранение 9 12 13 91 88 87 53 45 36

социальная политика 56 52 44 44 48 56 20 17 17

Жилищно-коммунальное хозяйство 0 0 0 100 100 100 72 62 55

Источник: рассчитано по данным Минфина РФ

В целом, несмотря на растущую централизацию расходных полномочий, местные бюджеты остаются самыми социально-ориентированными: в 2003 г. доля расходов на социальные услуги и ЖКХ составляла в них 77%, в региональных бюджетах - 45%, а в федеральном - 12% (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).

В консолидированных (региональных и местных) бюджетах субъектов РФ доли расходов на образование, здравоохранение, социальную политику находятся в обратной зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. "Бедные" регионы вынуждены проводить социально-ориентированную бюджетную политику, не имея возможности осуществлять другие расходы: в слаборазвитой республике Тыва социальные расходы уже превышают 2/3 бюджета (табл. 8). Но даже в "бедных" субъектах РФ на структуру расходов влияет политика региональных властей, далеко не всегда эффективная. В Ингушетии, несмотря на крайне низкий уровень социального развития и дотационность бюджета на уровне 82%, власти в 2003 г. использовали более трети бюджета на строительство, госуправление и необозначенные "прочие" расходы. В наиболее "богатых" регионах доля социальных расходов значительно ниже, но их объем позволяет поддерживать более высокое качество жизни, особенно в автономных округах тюменского севера и Москве. В то же время в расходах бюджета столицы все еще велика доля расходов на ЖКХ, это объективная проблема огромного города, но, с другой стороны, и результат затягивания жилищной реформы.

Таблица 8. Структура расходов бюджетов регионов-лидеров и аутсайдеров в 2003 г., %

Расходы консолидированных бюджетов региона:

В среднем по РФ

Москва

Ханты-Мансийский АО

Республика Ингушетия

Республика Тыва

Образование 18,9 8,9 15,0 14,9 30,8

Здравоохранение и физическая культура 13,0 7,3 11,5 17,1 18,8

Культура и искусство 2,3 1,3 2,0 1,5 3,2

Социальная политика 9,1 10,0 5,9 11,2 8,1

Жилищно-коммунальное хозяйство 12,7 15,0 6,8 7,2 5,4

Всего социально ориентированные расходы 56,0 42,5 41,2 51,9 66,3

ИТОГО расходов 100 100 100 100 100

Душевые социальные расходы консолидированных бюджетов по регионам страны различаются в 10 раз (с поправкой на уровень цен). Большинство регионов центра и юга страны имеют худшие показатели (60-80% от среднероссийского уровня), а в слабозаселенных северо-восточных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями они значительно выше: в Ямало-Ненецком АО - в 4 раза, в Эвенкийском АО - в 6 раз (Карта 3. Душевые социальные расходы бюджетов регионов). В Москве душевые социальные расходы бюджета стабильно выше среднероссийских в 1,5-2 раза, поэтому власти столицы могут обеспечить жителям больший объем социальных услуг, льгот и других видов помощи.

Глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания, и новая политика централизации бюджетных ресурсов и роста объемов перераспределения направлена именно на эти цели. Сокращение региональных различий в бюджетных расходах на социальные цели - важный компонент социальной политики государства, но следует учитывать возможности и ограничения политики выравнивания. Во-первых, эта политика все более затратная, т.к. объективные тенденции социально-экономического развития пока работают на усиление территориальных контрастов. Во-вторых, ее результаты мало заметны: хотя возросшее перераспределение бюджетных ресурсов в 2000-х годах позволило повысить душевые социальные расходы слаборазвитых республик и автономных округов, но при существующей остроте социальных проблем, явно недостаточном объеме собственных доходов и зачастую неэффективных расходах местных властей трудно ожидать существенного улучшения условий для развития человеческого потенциала в бедных регионах. В-третьих, она порождает сильные иждивенческие настроения, которые поддерживаются механизмом распределения: слабые регионы в последние годы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионы средней группы, т.е. слабым быть выгодно.

Помимо вышеперечисленных проблем, есть и более фундаментальное противоречие. Российским властям, как и властям любой страны, приходится учитывать противоречие "равенство-эффективность" в его пространственной форме. Суть его хорошо известна: опережающее развитие наиболее сильных регионов и городов способствует росту эффективности всей экономики страны, но увеличивает территориальные диспропорции, а значительное выравнивание путем перераспределения ресурсов от сильных к слабым замедляет рост и снижает эффективность экономики.

Поиск оптимальных пропорций выравнивания - сложная задача, эти пропорции меняются в зависимости от конкретных условий развития. Продиктовать правильный ответ сверху, из Кремля или Минфина, невозможно, его нужно искать только во взаимодействии с регионами, чтобы обеспечить четкое разделение полномочий и финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

 

Литература

Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение. Учебник. – М.: Гардарики, 2002. – 384с

Симагин Ю.А.Территориальная организация населения: Учебное пособие. Под. общ. ред. В.Г. Глушковой. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2003. – 244 с.

Экономическая и социальная география России. Под ред. проф. А.Т. Хрущева. Учебник для вузов / 2-е изд. М.: Дрофа, 2006. - 672 с