Государственный финансовый контроль в Германии

Введение

В европейских странах система финансового контроля формируется под влиянием интеграционных процессов, и в частности формирования и развития Европейского Союза. При сохранении в его рамках государственной самостоятельности каждой страны — члена ЕС и национальных бюджетов развиваются государственные системы финансового контроля. Для России наибольший интерес представляют системы финансового контроля, сложившиеся в федеративных государствах (Германия, США и Канада), а также во Франции и Великобритании.

Предварительно отметим, что системы финансового контроля различаются в зависимости от отражения вопросов государственного контроля в конституциях различных государств. Если в конституции страны финансовый контроль связывается с деятельностью парламента и оговаривается его право формировать соответствующий орган контроля, то эта система считается парламентской. (Аналогично формируется система контроля в России.) Если в конституции страны нормы, регламентирующие деятельность органа финансового контроля, включены в раздел, в котором содержатся основополагающие нормы функционирования судебной ветви власти, то эта система считается судебной (примером могут быть Греция и Турция). Если создание и регламентация деятельности высшего органа финансового контроля отражена в разделе конституции, регулирующем деятельность контрольных органов, включая контроль функционирования финансово-бюджетной системы, эта система считается специализированной (Швеция, Ирландия, Бразилия и Польша).

С учетом включения основополагающих норм организации и функционирования финансового контроля в раздел конституции, где речь идет о полномочиях президента страны, включая и полномочия по формированию высшего контрольного органа, модель финансового контроля может быть названа президентской.

Примером является система финансового контроля Португалии и Узбекистана. В чистом виде указанные модели ИСПОЛЬЗУЮТСЯ редко и являются смешанными, в которых содержатся элементы всех перечисленных систем в их весьма различном соотношении. Примером смешанных систем являются системы финансового контроля Австрии, Чехии, Китая (сочетают черты парламентской и специализированной систем), Италии и Франции (сочетают элементы парламентской, президентской и судебной систем).

Для систем, в основе построения которых лежит парламентская модель (иначе ее называют Вестминстерской коллегиальной модель), характерно оптимальное соотношение единоначалия (полная ответственность генерального аудитора за деятельность высшего органа государственного финансового контроля) с коллегиальностью обсуждения проблематики контроля в парламенте. Глава органа финансового контроля представляет парламенту соответствующие доклады, которые являются основанием для разработки рекомендаций парламента этому органу (применяется в Японии и Южной Корее). Наполеоновская (французская) модель сочетает элементы специализированной и судебной систем и является наиболее громоздкой, поскольку в ней все структуры функционируют в режиме контроля законности выполнения финансовых операций с государственными средствами. Должностные лица системы государственного финансового контроля независимы как судьи.

Сложившиеся к настоящему времени модели организации высших органов государственного финансового контроля постепенно развиваются под влиянием рекомендаций ИНТОСАИ, однако остаются консервативными по сути, т.е. изменяются не слишком радикально.

Государственный финансовый контроль в Германии

Проблематика организации государственного финансового контроля в Германии и деятельности Федеральной Счетной палаты представляют большой интерес с точки зрения использования этого опыта в России. Как показывает анализ, германская система государственного финансового контроля является достаточно эффективной, позволяет выявлять большую часть нарушений налогового законодательства и достаточно жестко наказывать виновников, что имеет профилактическое значение. В Германии хорошо понимают, что только такими мерами решить проблему соблюдения финансово-налоговой дисциплины невозможно, что нужен комплекс мер. Именно этим в значительной степени обусловлено проведение в Германии радикальной налоговой реформы, которая должна облегчить налоговое бремя на физические и юридические лица, существенно улучшить рамочные условия для бизнесменов, сделать Германию привлекательнее для инвесторов.

Принципы организации системы финансового контроля и инструменты реализации соответствующих целей в России и Германии во многом сходны. Это в значительной степени определяется федеративным типом государства и общностью социальных проблем, связанных с трансформационным процессом в России и процессом объединения восточных и западных земель в Германии с исходно различным уровнем социально-экономического развития. Германия как федеративное государство предполагает единство федерации, земель и коммун. Эти субъекты федерации наделены четко обозначенными в Конституции полномочиями. Федерации касаются все проблемы, связанные с существованием государства как единого Целого. При этом на переднем плане стоят социальная защищенность граждан внутри страны, представление и защита общегосударственных интересов на международной арене. Важной государственной задачей является регулирование экономики в соответствии с конъюнктурной и структурной политикой.

Федеральные земли несут ответственность за выполнение полномочий и функций, которыми они наделены в соответствии с Конституцией. Важнейшие задачи земель лежат в области культуры, правосудия, здравоохранения и охраны правопорядка. Низшим уровнем и одновременно наименьшей административной единицей являются коммуны (города, поселки и поселковые объединения). Они регулируют все вопросы обслуживания населения. Основную административную деятельность осуществляют земли, которые через свои органы проводят в жизнь и федеральные законы. В Конституции закреплено четкое разделение ответственности за расходы федерации и земель. Соблюдение принципа раздельной ответственности и связанное с этим осуществление бюджетного права парламентов предполагает должное распределение налоговых поступлений между субъектами федерации. Это распределение должно учитывать структурные отличия отдельных регионов. Конституционно-правовое регулирование (финансовое выравнивание) является результатом политического компромисса между федерацией и землями.

Регулирование при распределении налоговых поступлений по пути вертикального финансового выравнивания закреплено в Конституции. Согласно этому федерация получает большую часть поступлений от налога на потребление. Земли получают в основном поступления от поимущественного налога, налога на наследство, налога при покупке земельного участка, налога на автотранспорт, налога на пиво и налога с игорных домов. Коммунальными налогами являются промысловый и поземельный налоги а также мелкие местные налоги (например, налоги, уплачиваемые владельцами собак). Поступления от подоходного и корпоративного налогов распределяются между федерацией и землями поровну. От подоходного налога получают свою долю также и коммуны (около 15%). Доли федерации и земель в поступлениях от налога с оборота определяются федеральным законом.

Налогами управляют федеральные финансовые органы и земельные финансовые органы, имеющие соответствующие финансовые службы. Если налогоплательщик или выплачивающий пошлину не согласен с размером налога, то эти вопросы проверяются финансовыми судами. Финансовые службы управляют по поручению федерации поимущественным налогом и налогами, вытекающими из товарно-денежных отношений (средства от них полностью получает федерация), а также земельными налогами и определенными коммунальными налогами. В задачи финансовых служб входит также установление налоговой стоимости хозяйственных единиц, например земельной собственности или ремесленных предприятий. От этой величины напрямую зависит размер некоторых налогов (например, поземельного налога). Главные таможенные службы в соответствии с федеральными законами управляют пошлинами, налогами на потребление, налогами с оборота импорта и выплатами, осуществляющимися в рамках ЕС. В их компетенцию входит также таможенный контроль за движением товаров через границу, надзор за границей и другие задачи.

Высшим контрольным органом в Германии в области государственных финансов является Федеральная счетная палата (ФСП). Конституционная компетенция ФСП в вопросах контроля связана с правовым статусом федерации, от имени которой ФСП контролирует:

• высшие федеральные учреждения (федеральная служба президента, управления германского бундестага и бундесрата, а также федерального конституционного суда);
• канцелярию федерального канцлера, федеральные министерства (высшие федеральные службы) и подчиненные службы (федеральные верховные службы, среднее и низшее звено);

прочее имущество федерации (федеральная железная дорога и федеральная почта);

• федеральные предприятия (например, федеральная типография).

Законом предусмотрено также выполнение ФСП и других задач. Проверке со стороны ФСП подлежат органы социальною страхования (по болезни, от несчастного случая, пенсионное страхование), если они на основании федерального закона получают от федерации выплаты или если гарантийное обязательство федерации законно обосновано (например, федеральная страховая служба для служащих, федеральное горняцкое товарищество, страховые службы земель). Большое значение имеют также полномочия ФСП контролировать службы федерального руководства, если они исполняют части федерального бюджета, получают от федерации компенсацию расходов, распоряжаются федеральными средствами или предметами собственности федерации или получают дотации из бюджета федерации.

Предметом проверки являются учет, ведение бюджета и рентабельность федерации или юридических лиц общественного и частного права. В ходе проверки рентабельности изучаются соотношения между преследуемой целью и затраченными средствами. Самые существенные цели ФСП состоят в том, чтобы на основе регулярных проверок избежать финансового ущерба, уменьшить его или противодействовать необоснованным преимуществам. Проверки предполагают анализ причин просчетов и ошибок, неэффективного использования средств, разработку рекомендаций по улучшению работы. Широко практикуется проверка реализации ранее предложенных мер по улучшению управления использованием бюджетных средств.

Ежегодно президент Федеральной счетной палаты представляет бундестагу, бундесрату и правительству отчеты о результатах ревизий с выводами и оценками, а также с формулировкой перспективных проблем. В ежегодных докладах ФСП обобщает результаты своих проверок в виде «Замечаний», что очень существенно для оценки бюджетной и хозяйственной деятельности федерации. Замечания служат: 1) законодательным органам в качестве основы для обсуждения и решений при списывании средств со счетов, а также как инициатива и информация для консультаций для предстоящих или будущих решений; 2) федеральному правительству в качестве обзора наиболее существенных сведений, полученных в результате проверок ФСП, и в качестве ссылок на проблемы и недостатки в управлении, а следовательно, на необходимые в ном направлении меры. Принято парламентское обсуждение замечаний.

Федеральная счетная палата осуществляет также консультирование контролируемых учреждений и парламента, его Бюджетного комитета. Это направление деятельности ФСП представляет интерес для системы финансового контроля в России. Основное направление деятельности ФСП — ревизии и проверка счетов. В Германии широко практикуются так называемые поперечные (перекрестные) проверки. При этом темы проверок рассматриваются не в одном, а в нескольких ведомствах или службах. В итоге появляются общие проблемные ситуации, обусловленные сложившимися условиями, включая финансовые. Использование системных и программных проверок предполагает не только проверку правильного и экономного проведения отдельных предписаний или решений, но и целесообразности увязки реализуемых мероприятий как концептуально стройной системы. Это особенно важно при корректировке политических установок.

Ориентировочные проверки не имеют своей целью создать «итоговое» впечатление от работы с бюджетом. Такие проверки ФСП подчинены определению тенденций развития. Они должны, к примеру, приниматься во внимание при новых принципиальных подходах к организации контрольной деятельности. При проверке бюджетной и хозяйственной деятельности федерации ФСП обязана следить за тем, чтобы федеральное правительство, или федеральные министры, или иные компетентные ведомства сделали необходимые выводы из замечаний и результатов совещаний бундестага. Все

Помимо ежегодного сообщения ФСП в любое время может ин-формировать законодательные органы и федеральное правительство о делах особого значения. Подобные специальные сообщения служат актуализации проверок и сообщению полученных с их помощью сведений, на основе анализа которых законодательные и исполнительные органы улучшают управление государственными финансами. Одна из основных задач ФСП — проведение совещаний на основании результатов проверки. Они проводятся, как правило: 1) в форме сообщений по наиболее значительным в финансовом отношении единичным мерам и по важным законодательным проектам; 2) в рамках ежегодного составления и парламентского обсуждения бюджета. Очевидно, что опыт контрольной деятельности ФСП Германии представляет интерес для органа высшего финансового контроля России.

Государственный финансовый контроль во Франции

Во Франции государственный бюджетный контроль осуществляет Счетный суд, глава которого назначается президентом страны. Счетный суд в соответствии с Конституцией 1958 г. и законом о высшем контрольном органе страны от 22 июня 1967г. дает оценку эффективности финансовой отчетности и деятельности государственных бухгалтеров, реагирует на апелляции региональных счетных палат по вопросам финансовых нарушений. Для России именно это из опыта работа высшего контрольного органа представляет наибольший интерес, поскольку в России пока не сложилось формы эффективного взаимодействия контрольных органов федерального центра и регионов.

При Счетном суде Франции функционирует служба обер-прокурора, выступающего в качестве представителя интересов государства в этом контрольном органе. Члены этого контрольного органа, имея статус судей, независимы в своей деятельности при проведении контроля государственных корпораций, системы социального страхования, при подготовке заключений по проектам ежегодных законов о бюджете и об исполнении бюджета. Счетный суд представляет ежегодно Президенту страны отчет, распространяемый в Парламенте с приложением отзывов министров, в ведении которых находятся проверенные и отмеченные в отчете организации. Во Франции также существенное значение придается аудиту эффективности использования бюджетных средств.