В указе
президента от 28 апреля 1997 г. №426 «Об Основных
положениях структурной реформы в сферах
естественных монополий» заложены правовые
основы реформирования естественных монополий.
В нем отмечается, что структурная реформа
в сферах естественных монополий является
важным условием повышения эффективности
их деятельности, рационального использования
производственного потенциала и формирование
конкурентных отношений.
В качестве
главных задач реформирования естественных
монополий выделены:
- совершенствование
системы регулирования естественных
монополий, а также дерегулированию
видов деятельности, не относящихся
к сфере естественных монополий,
и формирование рынков этих
видов деятельности на основе
конкуренции;
- повышение
транспарентности естественных
монополий, прозрачности финансовых
потоков субъектов естественных
монополий;
- поэтапное
прекращение практики перекрёстного
субсидирования различных групп
потребителей при одновременной
адресной поддержки социально
незащищенных групп населения;
- углубление
правовой регламентации взаимоотношение
между участниками естественно-монопольных
рынков, публичности цен (тарифов), введения
единых правил доступа к сети
на недискриминационной основе.
Реформирование
электроэнергетики направленно на выделение
естественно-монопольного ядра – в данном
случае это магистральные линии передач
и диспетчерская служба управления, а
остальные процессы переводятся на рыночные
принципы функционирования. Производство
электроэнергии будет осуществляться
независимыми генерирующими компаниями,
сформированными на базе существующих
тепловых, атомных и гидравлических электростанций,
и электростанциями региональных энергокомпаний.
Крупные
генерирующие компании будут создаваться
на базе электростанций Российского акционерного
общества «ЕЭС России» и впоследствии
станут самостоятельными участниками
оптового рынка электроэнергии. Следует
избегать появления монополистов в сфере
производства электроэнергии и способствовать
максимально возможному выравниванию
стартовых условий хозяйствования этих
компаний (прежде всего в отношении себестоимости
генерации электроэнергии), а также прозрачности
формирования генерирующих компаний.
Однако остаются открытые вопросы: как
обеспечить равные начальные условия
для гидроэлектростанций (ГЭС) и теплоэлектростанций
(ТЭС), кто будет владеть ГЭС и др. Гидроэлектростанции
имеют большое влияние на окружающую среду
и инфраструктуру, поэтому необходимы
ограничения на их приватизацию. Эти обстоятельства
не отражены в законе.
Всем продавцам
и покупателям электроэнергии, соблюдающим
установленные правила и удовлетворяющим
требованиям по минимальному объему производства
(для производителей) или оборота электроэнергии
(для прочих участников рынка), будет обеспечен
свободный выход на рынок. Практика развитых
стран показывает, что успех трансформации
отраслей естественных монополий зависит
от реально обеспеченного доступа производителей
и потребителей к объектам инфраструктуры.
Если генерирующие компании не смогут
реализовывать свою электроэнергию, отвечающую
определенным стандартам, и транспортировать
по магистральным сетям, то ни о каком
конкурентном рынке говорить не приходится.
Реформа
является достаточно сложным и дорогостоящим
мероприятием. Создание нескольких компаний
приведет к дублированию хозяйственных
функций, возрастанию издержек на управление,
составление финансовой отчетности при
усилении контроля над платежами потребителей
и поставками электрической и тепловой
энергии.
Развитие
отраслей естественных монополий во многом
определяет экономическое развитие регионов
и страны в целом. Для эффективного функционирования
экономики необходима стабильная правовая
база, поддерживающее промышленное развитие,
формирование здоровой конкуренции и
прозрачных правил игры так, чтобы деятельность
более влиятельных и крупных хозяйствующих
субъектов – от монополии до различных
государственных контролирующих органов
– не подавляла средний бизнес, а взаимодействовала
с ним и поддерживалась гражданско-правовыми
отношениями и законодательством. Следует
продолжить совершенствование нормативной
базы регулирования деятельности монополий,
в том числе на региональном и муниципальном
уровнях.
3. Перспективы направлений
развития естественных монополий
3.1 Проблемы регулирования естественных
монополий
Проблема
необходимости государственного регулирования
естественных монополий была осознана
властью лишь к 1994 г., когда рост цен на
производимую ими продукцию уже оказал
существенное влияние на подрыв экономики.
При этом реформаторское крыло правительства
стало уделять большее внимание проблемам
регулирования естественных монополий
не столько в связи с необходимостью остановить
рост цен в соответствующих отраслях или
обеспечить использование возможностей
ценового механизма для макроэкономической
политики, а в первую очередь, стремясь
ограничить круг регулируемых цен.
Наличие
естественной монополии создает определенную
дилемму: общество может выиграть от производства
продукции с более низкими затратами,
чему может способствовать наличие единственной
фирмы в отрасли, но в то же время эта фирма,
пользуясь своим монопольным положением,
имеет возможность устанавливать более
высокие цены и изымать часть излишка
потребителей. Задача государственного
регулирования естественной монополии
состоит в стимулировании фирмы к производству
большего объема продукции с меньшими
затратами, при одновременном отказе (полном
или частичном) от установления монопольных
цен.
Регулирование
естественных монополий может проводиться
в разной форме - от прямого установления
цен на продукцию до продажи лицензий
на право деятельности в данной отрасли
при одновременном отказе от вмешательства
в оперативное управление фирмы. Для выбора
конкретного метода регулирования недостаточно
одного только установления факта субаддитивности
затрат. Органы регулирования должны знать,
в какой степени потребители продукции
зависимы от монополии, какова динамика
спроса на продукцию, имеются ли близкие
ее заменители и т. д. К тому же, на практике
часто бывает сложно оценить как наличие
субаддитивности у функции затрат, так
и объем спроса, начиная с которого это
свойство больше не выполняется. Органам
регулирования в своей практической деятельности
сначала необходимо определить объект,
задачи и границы (момент прекращения
или смягчения) регулирования. Существуют
некоторые проблемы, связанные с этим.
Наличие
возрастающей отдачи от масштаба, неэластичного
спроса и физической связи между поставщиками
и пользователями - все это не может служить
достаточным основанием для регулирования.
Ряд услуг, перечисленных выше, имеют близкие
заменители. Проводная телефонная связь
в определенной степени может быть заменена
сотовой или немобильной беспроводной.
Путешествие или перевозка грузов по железной
дороге могут быть заменены услугами автомобильного
или авиатранспорта. Конечно же, технические
возможности такой замены ограничены
и различаются между странами и регионами
одной страны. Количество сотовых телефонов
в Скандинавских странах, например, позволяет
считать их реальными заменителями проводной
связи. Железнодорожный транспорт в сравнительно
небольших государствах может иметь сильного
конкурента в виде автомобильного транспорта.
Аналогично, если речь идет о пригородном
железнодорожном сообщении, автобусы
могут создать реальную конкуренцию на
отдельных направлениях. Потенциальная
или реальная конкуренция необязательно
снимает необходимость регулирования,
но может привести к изменениям в его характере
и степени жесткости.
Еще одна
проблема связана с тем, что предприятие,
предоставляющее услуги как естественная
монополия, как правило, занимается и другими
видами деятельности, работая на потенциально
или реально конкурентных рынках товаров
или услуг. Эти рынки часто считаются частью
естественной монополии, так что в итоге
наличие естественной монополии трактуется
слишком широко. В частности, когда речь
заходит о наиболее крупных предприятиях
- естественных монополистах в России,
- обычно называются "Газпром", "ЕЭС
России" и железные дороги. Однако доля
товаров и услуг, производимых в условиях
естественной монополии, в общем объеме
производимых товаров и оказываемых услуг
этими компаниями незначительна.
Предприятиям
- естественным монополистам - часто выгодно
введение государственного регулирования.
Государство явным или неявным образом
выдает лицензию на определенные виды
деятельности этих предприятий, гарантируя
тем самым их монопольное положение и
снимая угрозу потенциальной конкуренции.
Сохранение своего монопольного положения
не только на рынке естественной монополии,
но и на ряде смежных предприятий объясняют
заботой о потребителях, необходимостью
снижения цен, своей стратегической значимостью
для экономики страны. На практике, однако,
цены остаются достаточно высокими и снижаются
только в результате административного
давления государственных органов. Предоставление
гарантий снабжения газом и электроэнергией
имеет больше отрицательных, чем положительных
сторон, что видно на примере деятельности
"Газпрома" и "ЕЭС России". Две
эти компании генерировали мощный поток
неплатежей в экономике, поставляя газ
и электроэнергию часто без всякой надежды
на их оплату со стороны потребителей.
Безусловно, будет большим преувеличением
сказать, что, поступая подобным образом,
компании действовали исходя из "государственных
интересов" и в ущерб себе. Неплатежи
потребителей компенсировались льготами
со стороны государства, в том числе в
виде отсрочек по уплате налогов. Обе компании
в большей степени ориентировались на
поиск ренты, чем на поиск прибыли. Непринятие
кардинальных мер по реструктуризации
этих отраслей только усугубляет экономические
проблемы страны.
Регулирование
естественных монополий должно быть гибким
и соответствовать этапу развития отрасли
и происходящим в ней технологическим
изменениям. Принято выделять четыре этапа
развития отраслей, предоставляющих коммунальные
и общественные услуги (железные дороги,
водопровод и т. д.), которые в основном
и являются естественными монополиями.
Как правило, первым называют период рождения
отрасли, на втором этапе имеет место быстрый
рост, третий этап - это период стабильности
и зрелости отрасли. На четвертом этапе
происходит сдвиг в сторону конкуренции
и потребность в регулировании исчезает.
Естественная монополия имеется только
на первых трех этапах, когда существует
значительная отдача от масштаба. На первых
двух этапах регулирование способствует
развитию отрасли, на третьем и четвертом
часто пытается защитить предприятие-монополиста
от возможной конкуренции. В этом случае
и возникает потребность в дерегулировании.
Если какие-либо
из этих критериев не выполняются, регулирование
может быть ослаблено или снято. С другой
стороны, даже выполнение всех четырех
условий одновременно не должно приводить
к автоматическому введению регулирующих
процедур - требуется внимательное изучение
каждого конкретного случая регулирования.
К названным
четырем критериям, выполнение которых
означает наличие возрастающей отдачи
от масштаба и возможностей для проведения
политики ценовой дискриминации, ранее
учитывались также еще два условия (критерия).
Согласно первому из них, товар (услуга)
должны быть предметом первой необходимости,
второй критерий предполагал высокую
долю основных средств в общих активах
отрасли. В США оба эти критерия больше
не применяются для определения отраслей,
подлежащих регулированию. Причина состоит
в том, что целый ряд отраслей, соответствующих
этим критериям, на самом деле являются
конкурентными. Использование же указанных
критериев для целей регулирования только
сдерживало развитие конкуренции в этих
отраслях.
3.2 Пути решения проблем регулирования
естественных монополий и перспективы
развития
Как уже
было отмечено, только часть видов хозяйственной
деятельности, осуществляемые в таких
отраслях, как газовая промышленность,
электроэнергетика, железнодорожный транспорт
и связь, в действительности относится
к естественной монополии и должна подвергаться
государственному регулированию.
Другие
виды хозяйственной деятельности потенциально
могут эффективно функционировать в условиях
конкуренции, но создание конкурентной
среды предполагает необходимость проведения
адекватных структурных изменений. Например,
производство как в электроэнергетике,
так и в газовой промышленности в отличие
от транспортировки и распределение ресурсов
объективно не является естественной
монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя
и международная телефонная связь также
не должны рассматриваться как естественные
монополии, но пока во многих случаях местные
телефонные сети при их нынешнем технологическом
уровне в России должны быть причислены
к естественным монополиям и подвергаться
регулированию. На ж/д транспорте конкуренция
с другими видами транспорта либо уже
существует, либо ее появление возможно
при выполнении ряда условий. Теоретически
можно рассматривать варианты возникновения
внутренней конкуренции между отдельными
предприятиями ж/д транспорта. В идеале
структурные изменения в этих отраслях,
позволяющие максимально задействовать
конкурентные силы рынка приведут к ограничению
сферы государственного регулирования.
Правильное
проведение реконструирования не только
ограничит сферу регулирования, но также
повысит его эффективность посредством
четкого разделения регулируемых и нерегулируемых
видов хозяйственной деятельности. Если
же такие виды деятельности не разделены
и осуществляются в рамках одного предприятия,
задача установления разрешенного уровня
цен, стоящая перед регулирующими органами,
усложняется ввиду невозможности точно
рассчитать издержки, которые должны быть
отнесены на регулируемые виды деятельности.
В электроэнергетике,
газовой промышленности, отраслях связи
и на железнодорожном транспорте необходимо
осуществить ряд преобразований, которые
будут способствовать решению вышеописанных
проблем:
регулируемые
и нерегулируемые виды деятельности должны
быть отделены друг от друга настолько,
насколько это возможно в существующих
экономических, социальных и политических
условиях. Разделение бухгалтерских счетов
и балансов является минимальным требованием,
но лучшим решением проблемы может стать
создание самостоятельных предприятий
по каждому виду деятельности, которые
бы действовали на основе открытой контрактной
системы.
В первую
очередь нужно отделить производственные
функции от транспортных и разделительных.
Следует выделить вспомогательные виды
деятельности (ремонт, строительство,
машиностроение и т.д.), которые хотя обычно
и имеют специализированную направленность,
но могут осуществляться на конкурентных
принципах. Таким же образом необходимо
преобразовать предприятия социальной
инфраструктуры;
регулируемые
виды деятельности должны характеризоваться
открытостью информации для органов регулирования,
что позволит устанавливать цены (тарифы)
на уровне, достаточно высоком для обеспечения
нормальной рентабельности и соответственно
привлечь новые инвестиции;
потенциально
конкурентные сегменты отраслей должны
быть выделены и реорганизованы в целях
формирования реальной конкурентной среды.
Так, в электроэнергетике должны быть
образованны независимые диверсифицированные
компании, которые могли бы напрямую конкурировать
на оптовом рынке. В области международной
телефонной связи уже в настоящее время
наблюдается подобные позитивные сдвиги.
В перспективе и в газовой промышленности
можно сформировать конкурентную среду;
конкуренция
может развиваться в указанных выше сферах
только в том случае, если регулирующими
органами создаются соответствующие условия.
Так, производителям электроэнергии и
природного газа необходим открытый, носящий
не дискриминационный характер доступ
к транспортным системам, а международным
и междугородним операторам - открытый
и равный доступ к сетям общего пользования.
Задачей органов регулирования является
обеспечение такого свободного доступа
для всех потенциальных участников рынка.
Процедуры лицензирования, определяющие
барьеры для входа на соответствующие рынки, также
должны быть открытыми и не дискриминационными;