Бюрократия как управленческая структура

   Бюрократическая модель дает возможность примирить эти две противоречивые тенденции, поскольку, с одной стороны, бюрократические правила дают индивидам защиту от взаимных посягательств, строго регламентируя обязанности и сферу деятельности каждого; а с другой - внутри области, ограниченной правилами, человек свободен от непосредственного, активного участия в делах организации.

   Сохранение и рост бюрократических систем объясняется также тем, что увеличение количества бюрократов неизбежно ведет к ослаблению контроля высших ступеней иерархической пирамиды над нижними, на котором держится вся управляемость такой системы.

   Таким образом, в случае конфликта интересов, представители нижних бюрократических слоев могут пренебрегать своими обязательствами перед вышестоящими служащими и в определенных условиях даже начинают представлять реальную угрозу для «верхушки» бюрократической пирамиды. Очевидно, что при возникновении такой ситуации бюрократическая элита будет стремиться сохранить свое влияние и контроль. Для достижения этих целей она введет в систему дополнительных людей, «ревизоров», что неизбежно приведет к созданию все новых и новых ступеней бюрократической пирамиды и ее росту.

Глава 2. Бюрократия и бюрократизм в России

2.1 Проблема бюрократии в России

Для России проблема бюрократизма стоит  необычайно остро. Что касается бюрократии в нашей стране, то при любом  режиме сказать о ней доброе слово  было почти неприличным [16, стр. 142]. Весьма показательно, что только в русском  языке слово «бюрократ» имеет  сугубо негативный смысл.

   Родоначальником бюрократии в России считают Петра I, а человеком, окончательно оформившим и организовавшим такую управленческую структуру - графа Сперанского. На самом деле объединение русских земель необходимо требовало централизации в управлении, - а централизация порождает бюрократию. Исторические основы русской бюрократии отличаются от западноевропейских: так, на Западе роль чиновничества заключалась в сосредоточении раздробленной верховной власти в одних руках и в сплочении государства. Чиновниками там становились люди из среднего класса, заключившего союз с королевской властью для низложения феодализма.

   В России же ситуация была принципиально иной. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало, над обществом всегда господствовало государство. Поэтому бюрократия обладала значительным преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в нашей стране в основном проводились путем государственного принуждения, причем приоритетными были интересы государства, далеко не всегда совпадавшие с интересами привилегированных сословий. Такое положение дел неизбежно влечет за собой монополию государства на любые социальные инициативы: формы социальной жизни и организации, не одобренные государством, будут пресекаться. На этой почве и сформировалась российская бюрократическая традиция, суть которой заключается в том, что гражданин является собственностью государства, и все его действия должны определяться властью, в противном случае они будут рассматриваться как покушение на власть. Государство стремится к тотальному контролю над всеми сферами жизни общества, и это приводит к постоянному увеличению бюрократического аппарата. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением.

   Кроме того, правитель и бюрократический класс связаны были взаимными обязательствами, и попытки ослабить последний неизбежно привели бы к дестабилизации всей социальной системы. В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр - «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».

   Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70-80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств.

   В России бюрократия, к сожалению, сих пор продолжает сохранять многие черты патриархального типа, при котором объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника главной роли не играют, а исход дела зависит не от правоты человека, а от его статуса и наличия связей с «нужными» людьми.

   Именно из-за груза исторических традиций политическое развитие России на сегодняшний день приняло такой привычный нам характер, в котором демократию основной чертой назвать нельзя.

   С «прелестями» бюрократизма в современной России наверняка знаком каждый. Кому из нас не приходилось обращаться в бесчисленные государственные конторы, стоять в очередях и ходить от одного служащего к другому для получения необходимой справки? В ряде сфер деятельности, как, например, медицина и здравоохранение, охрана правопорядка, пассажирские перевозки и т.д., бюрократизм представляет прямую угрозу жизни и здоровью людей. Именно бюрократизм является одной из основополагающих причин низкой конкурентоспособность большинства отечественных фирм и предприятий на мировом рынке. Демократические тенденции в нашей стране постепенно ослабевают, а приверженность ценностям демократии все более превращается в чисто словесную риторику. Гражданская служба скорее пятится назад, чем движется вперед. Вместо столь желаемой гражданской службы, то есть чиновника, нанятого обществом, в стране вновь складывается столь знакомая по прошлому ситуация, когда деятельность чиновника превращается в государеву службу. В России бюрократическую буржуазию можно назвать правящим классом. Она стала «хозяйствующим субъектом» и пытается установить контроль над экономикой и политикой. Еще при Б.Н. Ельцине сформировался неономенклатурный режим, экономической основой которого стала номенклатурная приватизация. Реформаторам не удалось отделить власть от собственности, а собственность от бюрократии. Не удалось отделить от бюрократии и бизнес, не удалось создать правовое государство и устойчивое гражданское общество. Произошел разрыв между либеральной рыночной экономикой и авторитарной манерой властной элиты «управлять» демократией, структурировать общество по своему усмотрению. В последние годы в России сформировался режим с исполнительной властью, полностью подмявшей под себя власть законодательную и судебную. Такой режим легко эволюционирует в сторону диктатуры.

2.2 Государственная служба и  служащие в России

   Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), и категориям: «А» (назначаются для исполнения полномочий государственных органов: министры, депутаты, руководители законодательной и исполнительной ветвей власти и т.д.), «Б» (помощники чиновников, входящих в категорию «А»), и «В» («должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий», согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ [. Работники, занимающие эти должности, и муниципальные служащие, работающие в органах местного самоуправления, составляют основу российского чиновничества.

   На сегодняшний день, в условиях переходного общества, государственным служащим необходимы качества зачастую противоположные и в некоторых случаях даже взаимоисключающие. С одной стороны, работники министерств и региональных администраций должны обладать специфическим опытом государственного управления, который приходит лишь после длительной работы в этой сфере (что согласуется с идеей приоритета внутреннего продвижения в бюрократической системе). Однако такой опыт может в силу естественных причин сочетаться с устаревшим и сильно идеологизированным образованием, базирующимся на нормативных представлениях советской эпохи. Относительно современные знания могли быть получены лишь в последние годы, но тогда они вряд ли будут подкреплены соответствующим практическим опытом. Анализ показывает: более 80% служащих аппарата правительства - кадровые советские бюрократы. Кто-то пришел из Управления делами ЦК КПСС, кто-то - из аппарата Совмина Союза и России, кто-то - из советских министерств и ведомств. Высококвалифицированные же работники имеют возможность найти применение своим знаниям и возможностям в частном секторе, где оплата их труда будет выше. Этим обусловлен постоянный отток квалифицированного чиновничества в частный сектор.

   Падение уровня образования в среди государственных служащих в России на сегодняшний день является одной из наиболее остро стоящих проблем. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст. 6) предусматривает необходимость наличия высшего специального образования по профилю деятельности для занятия государственных должностей всех уровней выше младших. Однако, в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» прямых указаний на этот счет нет, и принятие соответствующих решений оставлено на усмотрение субъектов Федерации.

Со снижением места в чиновничьей  иерархии происходит резкое падение  и образовательного уровня. В целом  в категории «В» каждый третий не имел высшего образования, а около 5% - и среднего профессионального. Если ведущие, главные и высшие должности в федеральных органах на федеральном уровне почти все заняты специалистами с высшим образованием, то уже среди старших доля имеющих лишь среднее специальное образование составляет 20%. Среди младших соотношение еще более смещенное: 37% с высшим против 43% со средним специальным образованием. Отсюда следует, что 20% не имеют и среднего профессионального образования, что прямо противоречит федеральному закону о государственной службе.

   Теперь обратимся к количественным характеристикам российской бюрократии. Здесь важно заметить, что раньше к числу государственных служащих не причислялся многочисленный штат вспомогательного персонала (секретари, водители, работники, занимающиеся обслуживанием оборудования и т.д.). Теперь же, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ от 24 июля 2004 года. (cт. 9), они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, и в статистике они объединяются в одну группу с государственными служащими, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.

   В настоящее время господствует мнение, что постсоветская бюрократия многочисленна сверх необходимости. В качестве доказательства сторонники данной точки зрения приводят ссылки на статистические данные, согласно которым людей, занятых в сфере управления, в настоящее время в России больше, чем во времена Советского Союза. По данным Института социологии РАН, на сегодняшний день в России количество чиновников в 14 раз больше, чем было во всем СССР - 2,5 миллиона против 400 тысяч человек.

Однако, определение точной численности  занятых в сфере государственного управления во времена существования Советского Союза - задача достаточно трудновыполнимая, поскольку управленческие функции были разделены между разными ведомствами и организациями. Кроме того, многие из этих функций выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально и не причисляться к работникам сферы государственного управления.

   Публикуемые данные о численности количестве чиновников в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении, поскольку они могут включать в себя не только самих управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и обслуживающий их персонал, о котором упоминалось выше. Таким образом, численность людей, выполняющих именно функции государственного управления, намного преувеличена.

   Сейчас происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях, да и само функционирование демократической системы предполагает значительную занятость в органах, её обеспечивающих. Таким образом, существует ряд объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления.

   Проведем сравнение численности занятых на государственной службе в различные   периоды времени.

   Статистические исследования государственных и муниципальных органов власти было начато только в 1994 г., поэтому данные за более ранний период отсутствуют. Наиболее значительный прирост количества служащих (на 6%) за весь период наблюдения был зафиксирован в 1995 году. Причина этого заключается в том, что 1994-1996 гг. - это время, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. В целом же, как видно из сравнительной таблицы, за весь период с 1994 по 2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а прирост количества служащих составил 15,8%.

   Что же касается работников органов исполнительной власти, которые, как правило, и попадают под определение «бюрократ», то за период с 1994 по 2000 гг. их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15%. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном регулировании различных сфер и областей.

   Оценивая количество занятых в сфере государственного управления, необходимо также учитывать, что в организации работают не только «бюрократы», выполняющие собственно чиновничьи функции, и поэтому их реальная численность является меньшей величиной, чем официально указанная.

   В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Если в центре их численность снизилась на 10%, то в регионах она возросла на 8%, а численность занятых в сфере исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20%. Общая численность государственных служащих, таким образом, растет за счёт региональных и местных чиновников.