1 Теоретические
основы платы за негативное
воздействие на окружающую среду
1.1 Цели и предмет
правового регулирования платности
за негативное воздействие на
окружающую среду. Понятие негативного
воздействия на окружающую среду
Одним из основополагающих принципов
законодательства Российской Федерации
в области охраны окружающей среды является
принцип платности природопользования,
в соответствии с которым негативное воздействие
на окружающую среду является платным.
В соответствии с законодательством
об охране окружающей среды платность негативного
воздействия на окружающую среду преследует
достижение ряда целей. Во-первых, указанная
плата является источником пополнения
федерального и местных бюджетов. Во-вторых,
важнейшая цель платежей - стимулирование
природопользователей к рациональному
использованию природных ресурсов и к
повышению эффективности их природоохранной
деятельности.
Статья 14 Федерального закона от 10.01.2002
№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее
- Закон об охране окружающей среды) относит
установление платы за негативное воздействие
на окружающую среду к числу методов экономического
регулирования в области охраны окружающей
среды.
Статьей 16 Закона об охране окружающей
среды определены виды негативного воздействия
на окружающую среду и установлено, что
формы платы за негативное воздействие
на окружающую среду определяются федеральными
законами. К видам негативного воздействия
на окружающую среду относятся:
· выбросы в атмосферный воздух загрязняющих
веществ и иных веществ;
· сбросы загрязняющих веществ, иных
веществ и микроорганизмов в поверхностные
водные объекты, подземные водные объекты
и на водосборные площади;
· загрязнение недр, почв;
· размещение отходов производства и
потребления;
· загрязнение окружающей среды шумом,
теплом, электромагнитными, ионизирующими
и другими видами физических воздействий;
· иные виды негативного воздействия
на окружающую среду.
Предметом правового регулирования являются
правоотношения, возникающие при взимании
платы за негативное воздействие на окружающую
среду в результате хозяйственной и иной
деятельности.
В статье 1 Закона об охране окружающей
среды дается определение негативного
воздействия на окружающую среду как воздействия
хозяйственной и иной деятельности, последствия
которой приводят к негативным изменениям
качества окружающей среды.
Для регулирования воздействия хозяйственной
деятельности на окружающую среду предусмотрены
нормирование в области охраны окружающей
среды и нормативы допустимого воздействия.
Нормативы допустимых выбросов и сбросов
загрязняющих веществ, нормативы образования
отходов, нормативы предельно допустимых
концентраций (ПДК) являются основой для
оценки воздействия на окружающую среду,
расчета платежей.
Некоторые исследователи конкретизируют
понятие негативного воздействия, обозначая
его как любое антропогенное воздействие,
приводящее к отрицательным изменениям
окружающей природной среды (во взаимосвязи
ее физических, химических, биологических
и иных показателей).
Условием для возникновения обязанности
по уплате платы за такое воздействие
является факт осуществления деятельности,
негативно воздействующей на окружающую
среду и ее компоненты.
Таким образом, указанная плата рассматривается
как регулятивный механизм, стимулирующий
природоохранную деятельность природопользователей
вне зависимости от вида осуществляемой
ими хозяйственной и иной деятельности.
1.2 Нормативные правовые
акты, регламентирующие внесение
платы за негативное воздействие
на окружающую среду
Порядок исчисления и взимания
платы за негативное воздействие на окружающую
среду устанавливается Правительством
Российской Федерации. В настоящее время
Постановлениями Правительства РФ от
28.08.1992 № 632 «Об утверждении порядка определения
платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия»
(далее - Постановление Правительства
РФ от 28.08.1992 № 632) и от 12.06.2003 № 344 «О нормативах
платы за выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ стационарными и
передвижными источниками, сбросы загрязняющих
веществ в поверхностные и подземные водные
объекты, размещение отходов производства
и потребления» (далее - Постановление
Правительства РФ от 12.06.2003 № 344) выделяют
три вида негативного воздействия на окружающую
среду, за которые взимается плата, а именно:
· выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ стационарными и
передвижными источниками;
· сбросы загрязняющих веществ
в поверхностные и подземные водные объекты;
· размещение отходов производства
и потребления.
Следует подчеркнуть, что указанные
виды негативного воздействия, за которые
взимается плата, не охватывают все перечисленные
в действующем законодательстве виды
негативного воздействия. Так, в Законе
об охране окружающей среды к видам негативного
воздействия отнесены, например, загрязнение
окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными,
ионизирующими и другими видами физических
воздействий. Однако механизмы взимания
платы за данные виды негативного воздействия
в настоящее время не установлены.
Согласно действующему законодательству
внесение платы за негативное воздействие
на окружающую среду не освобождает субъектов
хозяйственной и иной деятельности от
выполнения мероприятий по охране окружающей
среды и возмещения вреда окружающей среде
(пункт 4 статьи 16 Закона об охране окружающей
среды). Как отмечает А.С. Шестерюк данное
положение является существенной гарантией
эффективности природозащитного механизма,
так как суммы платежей не могут в полной
мере восполнить ущерб, нанесенный окружающей
среде. Кроме того, данные платежи не оказывают
стимулирующего воздействия на хозяйствующие
субъекты в части внедрения ими более
«чистых» установок, поскольку суммы несопоставимо
малы по сравнению с возможными затратами
на новые технологии.
Вопросы, связанные с платой
за негативное воздействие на окружающую
среду, на территории Российской Федерации
регулируются, помимо указанных выше закона
и постановлений Правительства РФ, Инструктивно-методическими
указаниями по взиманию платы за загрязнение
окружающей и природной среды. Утверждены
Минприроды РФ 26 января 1993 г. Этот документ
в настоящее время несколько устарел,
но сохраняет свою юридическую силу в
части, не противоречащей действующему
законодательству.
Следует отметить наличие несогласованности
норм Закона об охране окружающей среды,
устанавливающих субъектов платы за негативное
воздействие, а также конкретизирующих
данные нормы массива подзаконных актов,
с положениями иных законодательных актов,
регулирующих отдельные виды негативного
воздействия.
Например, в соответствии с
Федеральным законом от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об
охране атмосферного воздуха» (далее -
Закон об охране атмосферного воздуха)
плата за выбросы вредных веществ в атмосферный
воздух взимается с физических и юридических
лиц, а в соответствии с Федеральным законом
от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства
и потребления» (далее - Закон об отходах)
плата за размещение отходов взимается
с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Порядок заполнения и представления
Расчета платы за негативное воздействие
на окружающую среду определен Приказом
Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору
от 05.04.2007 № 204 (в ред. Приказа Ростехандзора
от 27.03.2008 № 182) «Об утверждении формы расчета
платы за негативное воздействие на окружающую
среду и порядка заполнения и представления
формы расчета платы за негативное воздействие
на окружающую среду».
В соответствии со статьями
51, 57 и 62 Бюджетного Кодекса РФ плата за
негативное воздействие на окружающую
среду отнесена к неналоговым доходам
бюджетов и распределяется по следующим
нормативам: 20 % - в федеральный бюджет,
80 % - в бюджет субъекта РФ, 0 % - в местный
бюджет. При этом Кодексом не устанавливается
целевое расходование этих финансовых
средств.
Следует отметить, что судебными
решениями отдельные положения нормативных
актов, регламентирующих правовой режим
платы за негативное воздействие на окружающую
среду, были признаны недействующими.
Решением Верховного Суда РФ
(далее - ВС РФ) от 12.02.2003 № ГКПИ03-49 «О признании
частично недействующими отдельных положений
Постановления Правительства РФ от 28.08.1992
№ 632 «Об утверждении Порядка определения
платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия»,
пункт 2 указанного Постановления, согласно
которому Министерство экологии и природных
ресурсов РФ (далее - Минприроды РФ) принимало
базовые нормативы платы за выбросы, сбросы
загрязняющих веществ в окружающую природную
среду, размещение отходов и другие виды
вредного воздействия, а также коэффициенты,
учитывающие экологические факторы, признан
недействующим. Впоследствии нормативы
платы и коэффициенты были установлены
Постановлением Правительства от 12.06.2003
№ 344.
В 2009 году признаны недействующими
отдельные положения Постановления Правительства
РФ от 28.08.1992 № 632. Постановлением Конституционного
Суда РФ (далее - КС РФ) от 14.05.2009 № 8-П По
делу о проверке конституционности положения
подпункта «б» пункта 4 Постановления
Правительства Российской Федерации «Об
утверждении Порядка определения платы
и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия»
в связи с запросом Верховного суда Республики
Татарстан: положение подпункта «б» пункта
4 Постановления Правительства РФ от 28.08.1992
№ 632, которым Правительство РФ предоставило
органам исполнительной власти субъектов
РФ право, по согласованию с территориальными
органами Министерства экологии и природных
ресурсов РФ и Государственного комитета
санитарно-эпидемиологического надзора,
освобождать от платы за загрязнение окружающей
природной среды отдельные организации
социальной и культурной сферы, а также
организации, финансируемые из федерального
бюджета Российской Федерации, бюджетов
субъектов Российской Федерации, признано
не соответствующим Конституции РФ.
Также оспаривалась в судебном
порядке законность Инструктивно-методических
указаний по взиманию платы. Решением
Верховного Суда РФ от 13.11.2007 № ГКПИ07-1000
«О признании частично недействующим
пункта 4.7 Приложения № 1 к Инструктивно-методическим
указаниям» по взиманию платы за загрязнение
окружающей природной среды, утвержденным
Минприроды РФ 26.01.1993 признан частично
недействующим пункт 4.7 Приложения № 1
к Инструктивно-методическим указаниям
по взиманию платы за загрязнение окружающей
природной среды, утвержденным Минприроды
РФ от 26.01.1993, согласно которому был введен
коэффициент, учитывающий место размещения
отходов, не установленный Правительством
РФ. Минприроды РФ вышло за пределы предоставленных
полномочий, установив дополнительные
коэффициенты при размещении отходов:
в границах городов, населенных пунктов,
водоемов, рекреационных зон и водоохранных
территорий - коэффициент 5; менее 3 км от
границ вышеперечисленных объектов - коэффициент
3.
Таким образом, судебная практика
свидетельствует о значительных проблемах
в правовом регулировании платы за негативное
воздействие на окружающую среду. Необходимо
отметить, что по сей день отсутствует
четкое нормативно-правовое регулирование
платы за негативное воздействие на окружающую
среду.
Как отмечает Н.А. Лунина, действующее
законодательство в этой сфере фрагментарно,
отсутствует нормативный правовой акт,
в полной мере решающий все вопросы, связанные
со взиманием данных платежей.
На основании вышеизложенного
можно сделать вывод о том, что отсутствие
единой, четкой и непротиворечивой системы
нормативных правовых актов, регулирующих
плату за негативное воздействие на окружающую
среду, приводит к возникновению правовой
неопределенности, что не согласуется
с целями платы за негативное воздействие,
а также общими принципами установления
и взимания данных платежей.
1.3 Определение
плательщика, сроки, ставки и порядок
уплаты платы за негативное воздействие
на окружающую среду
Круг лиц, обязанных вносить
плату, определен в постановлении № 632.
Это предприятия, учреждения, организации,
иностранные юридические и физические
лица, осуществляющие на территории Российской
Федерации любые виды деятельности, оказывающие
неблагоприятное воздействие на окружающую
среду, в отношении которого установлена
плата. В данном перечне не упоминаются
индивидуальные предприниматели. Но это
не значит, что на них не распространяется
такая обязанность.
Конституционный суд от 10.12.2002
№ 284-О уточнил список плательщиков экологических
платежей. Ими считаются субъекты, которые
осуществляют хозяйственную и иную деятельность,
оказывающую негативное воздействие на
окружающую среду: российские и иностранные
юридические лица любой формы собственности,
индивидуальные предприниматели, иностранные
физические лица. Решения Конституционного
суда обязательны для применения на всей
территории России органами государственной
власти, местного самоуправления, предприятиями,
учреждениями, организациями, должностными
лицами, гражданами и их объединениями.
Организации, имеющие филиалы
или представительства, вносят плату за
всю компанию в целом. Ведь обособленные
подразделения юридического лица не являются
самостоятельными плательщиками экологических
платежей. Но они могут уплачивать платежи
от имени головной организации, если подобные
полномочия закреплены в положении об
обособленном подразделении, а на имя
его руководителя оформлена соответствующая
доверенность.