Общественные блага

В любой стране динамика налоговой системы сопоставляется с развитием экономики. Несправедливые, неэффективные налоги отменяются или  реформируются. Так в России "плоская" шкала подоходного налога не дала ожидаемого эффекта ("выхода из тени"). Можно отметить, что в ведущих  странах введены прогрессивные  шкалы подоходного налога.

1.5. До сих пор в России  не решен такой фундаментальный  вопрос, как создание минимальной  ресурсной базы - или неприкосновенного,  неотчуждаемого минимума - местного  самоуправления, включающей местные  налоги и муниципальную собственность,  в том числе и землю.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ количество местных налогов  и сборов сокращено с 13 до 5 (земельный, на имущество физических лиц, наследование-дарение, рекламу, лицензионные сборы). Взамен упраздненных были введены другие налоги, а управление ими передано региональной администрации.

В то же время налоги на землю  и имущество (в России налог на имущество предприятий - региональный) - местные по самой природе (ведь эти объекты привязаны к определенному  месту и не обладают "миграционным" свойством, как, например, налог на прибыль). В США более половины местных  налоговых доходов приходится именно на налоги на недвижимость.

Если в ближайшем будущем  органы местного самоуправления не будут  располагать реальными возможностями  формировать свои бюджеты, они будут  вынуждены все больше выстраивать  свою политику в соответствии с указаниями вышестоящих органов государственной  власти даже в таких случаях, когда  это противоречит интересам местного населения. Тогда неизбежно будут  нарушены основы производства общественных благ.

1.6. Развитие спонсорства  и меценатства. Данное направление  связано с активизацией инициативы  населения, инициативы "снизу". Общественная эффективность аллокации  ресурсов в данном случае наиболее  адекватно отражает индивидуальные  интересы, предпочтения. Убеждение,  а не принуждение становится  мотивом поведения и отдельного  гражданина, и предпринимателя. Примеры  такой деятельности есть и  в Костроме: в 2000 году стартовала  акция по сбору средств на  строительство корпуса онкологического  диспансера: "Пока беда не коснулась  всех". Она была поддержана  и отдельными костромичами, и  предприятиями г. Костромы, и Патриархом  Московским и всея Руси Алексием II. Неформальным лидером этой  акции стал Милевский Станислав  Феликсович. Особо важно, чтобы  завершение таких акций было успешным и информация о результатах стала достоянием общественности (это можно осуществить путем привлечения административного ресурса).

1.7. Повышение адресности. В начале 2005 г. была проведена крупная реформа в социальной сфере - монетизация натуральных социальных льгот. Способ осуществления монетизации вызвал массовые социальные протесты среди пенсионеров и других категорий населения, которые были лишены натуральных льгот. Существует опасность того, что такое неуверенное начало реализации социальных реформ в 2005 г. увеличит политические препятствия на пути к осуществлению грандиозной среднесрочной программы развития в социальной сфере. Так, монетизация натуральных льгот в сфере ЖКХ запланирована на 2006 г., однако статус этой реформы пока неясен¹⁹⁹. Сложившаяся российская система социальной поддержки отличается крайне низким уровнем адресности. И хотя, в принципе монетизация социальных льгот - это шаг вперед на пути повышения эффективности социального обеспечения, в ближайшее время она может иметь совершенно противоположные последствия.

2. Институциональные и  организационные преобразования. Данные  пути оптимизации включают в  себя преобразования самих субъектов,  отношений между субъектами институциональной  среды. А также отдельно необходимо  рассматривать "технологии" внедрения  институциональных преобразований.

2.1. Практика показала, что, действительно, социальные инновации (которые определяются, прежде всего, институциональными изменениями) не менее эффективны, чем технологические инновации. (В России относительная успешность реформ во многом была обусловлена такими социальными инновациями, как импорт сложившихся, апробированных и доказавших свою эффективность в развитых странах институтов).

Дальнейшее внедрение  социальных инноваций должно проводиться  в два этапа. На первом этапе - разработка, апробация и анализ эффективности  в масштабах отдельной отрасли и отдельного региона (совокупное территориальное и отраслевое ограничение). Второй этап - "тиражирование" или массовое внедрение инновации, доказавшей свою эффективность. Двухступенчатое внедрение инноваций необходимо по двум причинам: во-первых, это предотвращает тиражирование неэффективных технологий, снижает потери для общества; во-вторых, массово внедренная неэффективная технология может закрепиться (из-за неповоротливости государственных структур и сторонников этой технологии, имеющих свои личные интересы, которые реализует функционирование этой технологии) и закрыть пути улучшений в следующие периоды.

Поэтому трудно согласиться  с предложением о необходимости  преобразования всех социально-культурных учреждений в самостоятельно хозяйствующих субъектов. "Статус юридического лица должны иметь все лечебно-профилактические и образовательные учреждения за исключением малокомплектных школ, расположенных в сельской местности, и медицинских учреждений, жестко связанных друг с другом в рамках единой технологии оказания медицинской помощи (например, поликлиники в составе больниц)"²⁰⁰. Можно прогнозировать, что введение данной инновации будет связано с ростом административных издержек: на содержание бухгалтерии, на необходимые проверки (финансовые и налоговые).

2.2. Исследование зарубежного  опыта (как положительного, так  и отрицательного) также способствует  оптимальному развитию производства  общественных благ. Весьма интересна  программа SBIR в США. Правительственная  поддержка фундаментальных исследований  в большинстве стран заканчивается  до того, как становится возможной  коммерциализация их результатов.  Соответственно у академических  ученых обычно нет ни ресурсов, ни стимулов для продолжения  исследований после той точки,  когда можно ожидать публикаций  в научных журналах. Бизнес же  рассматривает новые знания, доступные  на этой стадии, как весьма  далекие от коммерческого применения - в силу невозможности рассчитать  какой-либо эффект от потенциальных  инвестиций. Преодоление этого разрыва  (часто обозначаемого как «инновационный  барьер») должно стать первоочередной  задачей правительства. Одно из  решений этой проблемы: программа  SBIR в США. Стратегия заключается  в том, чтобы предоставить часть  федерального финансирования НИОКР  для продвинутых прикладных исследований, которые были бы сфокусированы  на малых высокотехнологичных  фирмах. Важно отметить, что программа  поддерживает скорее идеи, чем  компании.

Особенно актуально на данный период рассмотрение вопроса  о будущем высшего образования  России. Ученые высказывают свое мнение о возможном введении "образовательных  ваучеров" или государственных  именных финансовых обязательств (ГИФО) в систему высшего образования. В целом звучит обоснованное, с  нашей точки зрения, отрицательное  мнение относительно данного нововведения. Основные аргументы: отрицательный  опыт в США, Великобритании.

2.3. Перспективны, с нашей  точки зрения, разработка и осуществление  проектов по созданию новых  образовательных учреждений, медицинских  организаций, и учреждений культуры, соучредителями которых выступают  органы государственной власти, местного самоуправления и негосударственные  организации, и отработка механизмов  их финансирования и управления  их деятельностью.

На территории нашего региона  был успешно внедрен такой  проект на базе преобразования ФК "Спартак". Его соучредителями стати администрация  Костромской области и ведущие  предприятия города Костромы. Внедрение  таких проектов должно сопровождаться реформированием налоговой системы. Коммерческие предприятия должны иметь гарантии по снижению налогового бремени пропорционально своим вкладам в развитие производства общественных благ.

Эти проекты эффективны тем, что снимают часть налогового бремени с местных и региональных бюджетов; финансирование осуществляется без посредничества административного  аппарата; добровольное финансирование коммерческими предприятиями - это  акт прямого выражения интересов  граждан.

2.4. При производстве общественных  благ необходимо использовать  разумные варианты сотрудничества  общественного сектора с частным  на основе контрактных отношений,  конкурентного выбора партнера (о  чем подробно было сказано  в п. 1.4).

2.5. Дальнейшее совершенствование  правового обеспечения уже внедренных  квазирыночньгх отношений. В частности,  больницы должны быть реально  включены в конкурирующую среду  - в сфере заключения контрактов  с клиентами больниц. Успешная  конкуренция возможна, если отсутствует  "прикрепление" пациента к одной  больнице. Перечень бесплатных медицинских  услуг, получаемых по страховому  медицинскому полису обязательного  страхования граждан, в оговоренных  полисом медицинских учреждениях  не должен зависеть от прописки  гражданина.

2.6. Как было показано  нами в §.2.1. в производстве  общественных благ возникают  противоречия в отношениях между  обществом и государством. Развитие  влияния общества на государство  связано с формированием институтов  гражданского общества. "Без развитых  институтов гражданского общества  система экономических отношений  неизбежно деформируется в сторону  самовоспроизводящейся олигархизаши, криминализшщи, бюрократических извращений"²⁰³. Об этом же еще в самом начале реформ в России предупреждал Р. Патнэм: "Без норм взаимопомощи, без сетей ассоциативности и гражданской ответственности аморальная семейственность, клиентализм, беззаконие, неэффективная власть и экономический застой окажутся более вероятным исходом, чем действительная демократия и развитие экономики". Гражданское общество образуется социальными институтами и социальными сетями, нормами. Развитие производства общественных благ, как национальных, так и локальных (региональных, муниципальных) зависит от развитая гражданского общества, повышения степени ответственности чиновников разного ранга перед гражданами.

Региональный аспект решения  данных противоречий рассмотрим на примере  Костромской области. В Костромской области за счет бюджетных (общественных) средств финансируются следующие отрасли: автомобильный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, искусство и кинематография, социальная политика, молодежная политика, физическая культура и спорт, здравоохранение, социальная защита, летний отдых, особо выделяются расходы на содержание органов управления. Распоряжение финансовыми средствами общества осуществляется на конечном этапе производства общественных благ комитетами областного и муниципального уровней, некоторыми муниципальными предприятиями (среди которых АТП и ЖКХ).

Об эффективности распоряжения менеджерами (госслужащими) общественными  средствами житель Костромской области  может судить, получая информацию (часто неофициальную) из соседних областей: тарифы на проезд в общественном транспорте, на оплату жилья, доплаты из местных  бюджетов учителям и т.д., которые  в большинстве случаев не в  пользу Костромской области. Анализ эффективности производства общественных благ должен проводиться и на официальном  уровне. Практика таких исследований существует в развитых демократических странах. В целом нельзя однозначно заявить (согласно этим исследованиям), что частный сектор во всех случаях эффективнее государственного. Однако, во многих случаях расточительность государственного сектора огромна.

Неэффективный менеджер (часто  и коррумпированный), который имеет  право распоряжаться огромными  общественными средствами, - это  менеджер, приспособившийся к современным  институциональным условиям и опирающийся  на норму неподотчетности избирателю. Финансовая информация о деятельности муниципальных предприятий и  комитетов, публикуемая в СМИ: рост кредиторской задолженности, рост доли административных расходов и др., могла  бы стать одним из инструментов воздействия  на неэффективных менеджеров.

2.7. Несмотря на то, что  государство в основном должно  решать проблему производства  общественных благ, во многих  странах, а также в современной  России развивается некоммерческий  сектор, чтобы дополнить данное  производство. Эффективность некоммерческого  сектора во многом задана его  функциями, которые имеют существенные  отличия от функций государства  в предоставлении общественных  благ. Так, если государство:

- обеспечивает конституционно  провозглашенные социальные гарантии, то некоммерческий сектор экономики  осуществляет производство благ  и услуг сверх этих гарантий;

- пытается обеспечить  всеобщий охват населения производимыми  общественными благами, то некоммерческий  сектор экономики обеспечивает  удовлетворение потребностей, находящихся  за рамками массового однородного  спроса путем обеспечения их  адресности;

- предоставляет общественные  блага и услуги на равнодоступной  основе, то некоммерческий сектор - на основе дифференцированное™  доступа к ним;

- осуществляет и наращивает  производство общественных благ  в условиях постоянного дефицита  государственных средств и нагрузки  на бюджет и налогоплательщика,  то некоммерческий сектор экономики  имеет в основе этих процессов  множественность финансовых источников, относительно минимальные затраты,  лишенные ориентации на прибыль.