Лекции по «Государственное и муниципальное управление»

Государственное регулирование инвестиционной деятельности требует формирования соответствующей системы управления в виде специально уполномоченных органов, прежде всего в системе исполнительной власти. В большинстве стран этим занимается часто единственное правительственное ведомство с широкими полномочиями, включая право предоставления определенных льгот иностранным инвесторам. В России государственное управление инвестиционной деятельностью пока остается распыленным между большим числом федеральных министерств и ведомств. Поэтому практически любое решение, касающееся серьезных инвестиционных проектов, в той или иной форме эмулирующее приток инвестиций в экономику страны, может попрежнему келейно вырабатываться и приниматься в тишине правительственных и ведомственных кабинетов. В результате российское инвестиционное законодательство оказалось раздробленным и внутренне противоречивым.

За годы экономических реформ в России практически с нуля была заложена и продолжает формироваться вполне цивилизованная система правового регулирования инвестиционной деятельности, определяющая правила и механизмы отношений государства с отечественными и зарубежными инвесторами. В то же время сложилась и система органов государственного регулирования в инвестиционной сфере. При этом функции государственного регулирования и координации инвестиционной деятельности в России в настоящее время сосредоточены между многими федеральными органами, каждый из которых реализует их в пределах своей компетенции и по своим направлениям.

Важнейшие условия целенаправленного и крупномасштабного при влечения инвестиций в российскую экономику:

1) разработка государственной инвестиционной  политики, отвечающей долгосрочным национальным интересам, не подверженной сиюминутной политической конъюнктуре, волюнтаризму и непрофессионализму при принятии решений по ее реализации; 2) наличие ограниченного числа субъектов — государственных органов, прежде всего федерального уровня, с ясными и четко определенными полномочиями и обязанностями по формированию, координации и обеспечению инвестиционной политики; 3) существование полноценного и непротиворечивого законодательства, обеспечивающего стабильное и рассчитанное на длительную перспективу регулирование правил работы на российском инвестиционном рынке.

В инвестиционной деятельности от желания и воли инвесторов зависит очень многое. Но это вовсе не значит, что они делают все, что хотят. Свобода для инвесторов означает, во-первых, равные для них возможности, т. е. право для каждого начинать инвестиционную деятельность в соответствии со своими возможностями и интересами и беспрепятственно осуществлять ее в рамках закона, во-вторых, конкуренцию на инвестиционном рынке и эффективное распределение и использование инвестиционных ресурсов. Экономическая свобода, однако, отнюдь не предполагает отсутствия правовых, социальных и иных разумных ограничений на инвестиционную деятельность. Инвестиционные отношения закрепляются в структуре прав и через систему стимулов определяют поведение инвесторов в инвестиционной сфере, этому законодательная основа общества — важная предпосылка становления инвестиционного рынка и одновременно следствие развития.

В инвестиционной сфере, как и во всех остальных сферах экономической деятельности, необходимо соблюдение определенных общественных правил, чтобы разнообразные поступки инвесторов не привели к инвестиционной деятельности, а превратились в стройную совокупность инвестиционных процессов, способствующих и росту экономики в целом. Эти правила возникают и сгладываются в процессе экономического развития, устанавливаются принятой практикой или в административном порядке государством.

Наиболее устойчивой инвестиционной сферой можно назвать ту, которая самовоспроизводится и при помощи экономических методов стимулирования и принуждения заставляет всех без исключения четко соблюдать ее правила. Такие правила называются инвестиционными институтами, а совокупность инвестиционных институтов представляет собой институциональную среду.

Понятие "институт" занимает чрезвычайно важное место в современном инвестиционном процессе. Нередко в понятие "институт" включают и экономические организации, и учреждения, например такие, как правительство, парламент, центральный банк, министерства, службы, комиссии и т. д. В некоторой степени это оправданно, поскольку все законы, распоряжения, указы, инструкции, нормативные акты, приказы и т. п. исходят из этих ведомств, которые затем доводятся до инвесторов.

Но понятие "институт" более широкое. Институты — это и правила, по которым инвесторы взаимодействуют друг с другом и осуществляют инвестиционную деятельность. Совокупность правил образует инвестиционную среду. Поэтому когда говорят об институциональной среде, то фактически подразумевают соответствующую совокупность инвестиционных институтов. Система инвестиционных институтов по содержанию близка к понятию "рамочные условия инвестиционной деятельности".

Важнейшим из них является договор — институт сделки, представляющий собой двух- или участников соглашение, где оговорены права и обязанности его участников, направленные на установление, изменение или прекращение обязанностей. Договор регулирует поведение контрагентов по  определенным, известным этим контрагентам правилам, в  соответствии с логикой инвестиционной деятельности. Другой вид инвестиционного института — право собственности санкционирующее поведение инвесторов в инвестиционной отношении тех или иных инвестиционных товаров.

Для современной институциональной среды характерны две особенности. Первая связана с асимметрией информации в инвестиционном процессе, которая заключается в том, что один инвестор располагает заведомо большей информацией, чем другой. Вследствие партнер принимает решение на основе неполного и неточного инвестиционной обстановки. Для того чтобы упростить информационный обмен между инвесторами и внешним миром, необходим устойчивые правила инвестиционной деятельности. Как раз для этого  создаются инвестиционные институты, т. е. правила и нормы. Знание, соблюдение этих правил облегчают взаимодействие между инвесторами в современной экономической жизни.

Вторая характерная особенность инвестиционной сферы — деперсонификация участников инвестиционного процесса. В отличие от далеких прошлых времен, когда инвесторы действовали в рамках сравнительно небольших сообществ и часто были лично знакомы друг с другом сейчас они разделены большими расстояниями и обычно не только не знают друг друга, но даже и не стремятся к установлению личных контактов. Участники инвестиционного процесса в таком случае как бы обезличиваются. Поэтому по-новому приходится решать проблему соблюдения контрактов, т. е. другим путем необходимо вести борьбу с возможными нарушениями одной или обеими сторонами условий инвестиционных соглашений. Если раньше выполнение соглашений обеспечивалось специальными органами административно-территориальных единиц, а также традициями и личным отношением, то теперь для этого требуется система хорошо отработанных и единых для больших территорий законов и механизмов принуждения к исполнению законов со стороны государства.

В высокоразвитых рыночных экономиках институциональная среда инвестиционной деятельности, сформировавшаяся в результате многовековой эволюции, чрезвычайно сложна. В этом ее достоинство. В такой среде инвесторы хорошо взаимодействуют, законодательство подробно регулирует весь спектр инвестиционной деятельности. Существует огромное разнообразие инвестиционных организаций, специализирующихся на узких направлениях инвестиционной деятельности. В эти условиях инвесторы функционируют в институциональной среде легко и свободно, что значительно облегчает им инвестиционную деятельность.

Оно, с одной стороны, выступает как субъект инвестиционного рынка условия инвестиционной деятельности. Формирование эффективной системы инвестиционных институтов — вольно сложное. Они призваны обслуживать инвесторов, создало наиболее благоприятные условия для их деятельности. Но в действительности функционирование банков, фондового рынка и других агентов институциональной среды может вступать в явное противоречие с их основополагающими функциями, стать тормозом развития реального сектора экономики, активизации инвестиционной деятельности.

В системе мер по регулированию инвестиционной деятельности приоритетное значение имеет разработка государственной инвестиционной стратегии и настройка всей системы государственного регулирования на ее реализацию. Не имея основательно проработанной и четкой долгосрочной инвестиционной стратегии развития, государство вынуждено решать лишь текущие вопросы, подменять долгосрочные задачи краткосрочными.

Долгосрочные цели социально-экономического развития далеко не всегда совпадают с краткосрочными целями. Это несовпадение особенно характерно для периодов глубокого и долговременного трансформационного сдвига, в который вступила российская экономика. Чтобы добиться коренного перелома в социально-экономическом развитии страны, необходимо создание долгосрочной инвестиционной стратегии, предусматривающей существенный рост инвестиций, стимулирование деловой активности в реальном секторе экономики, активное использование для этого бюджетно-налоговых, денежно-кредитных рычагов при жестком соблюдении социальных параметров. Все это возможно только при значительном усилении властных регулирующих функций государства.

Средне- и долгосрочная инвестиционная стратегия призвана реализовать национально-экономические интересы России, обеспечить устойчивый рост жизненного уровня населения на основе экономического Роста и повышения конкурентоспособности экономики страны. Средне- и долгосрочная инвестиционная стратегия России должно максимально учитывать современную глобализацию мировой экономики. Глобализация приводит к возрастанию роли инновационного с тора экономики, снижению стоимости капитала традиционных отраслей и особенно природно-сырьевых сфер. В этих условиях национальная инвестиционная стратегия должна быть ориентирована на развитие инновационного сектора экономики и отраслей, продукция которых является социальным благом и сырьем для инновационного сектора на науку, образование, культуру. Тем более что в России существует большой задел в науке и технологии и очень высокий уровень образования.

Средне- и долгосрочная стратегия России призвана превратить инновационный сектор в основной источник доходов. Только на этой основе Россия сможет включиться на равных началах в распределение мирового дохода, интегрироваться в мировую экономику.

Сегодня в Западной Европе и Северной Америке создан мощный инновационный сектор, позволяющий им изымать огромную природно-ресурсную ренту, получать достаточно высокие сверхприбыли. Чтобы Россия не превратилась окончательно в донора этой ренты и сверхприбыли, требуется продуманная и обоснованная инвестиционная стратегия, выступающая основным инструментом регулирования инвестиционной деятельности. Сердцевина этой стратегии — создание благоприятного инвестиционного режима в стране. Инвестиционный климат — обобщенное выражение состояния инвестиционной сферы, на которую оказывают влияние политические, экономические, финансовые, социальные, организационно-управленческие, институциональные и другие факторы социально-экономического развития страны. Как известно, инвестиции характеризуются потенциальной выгодой и риском. В соответствии с этим инвестиционный климат можно рассматривать в плоскости "потенциал — риск". Последние отражают совокупность факторов, определяющих их.

При определении инвестиционного потенциала страны или региона учитываются основные макроэкономические, социально-демографические и другие их характеристики. Инвестиционный потенциал нос обобщенный характер и выступает как взвешенная сумма частных потенциалов, среди которых потенциал:

•   ресурсно-сырьевой, характеризуемый средневзвешенной обеспеченностью запасами основных видов природных ресурсов;

трудовой, включающий трудовые ресурсы и их образовательный

уровень;

производственный, определяемый результатами деятельности в

основных сферах хозяйства;

инновационный, выражающий уровень развития НИОКР и их '   финансирования, внедрения достижений научно-технического

прогресса;

инфраструктурный, определяемый состоянием дорог, транспорта коммуникаций, связи и других общих условий, необходимых для инвестиционного процесса;

финансовый, дающий представление об объеме бюджетных доходов, прибыльности предприятий и доходах населения; •   потребительский, наиболее полно выражающийся в покупательной способности населения.

Перечисленные виды потенциала, рассматриваемые как взвешенная сумма каждого из них, дают достаточно объективное представление об инвестиционном потенциале страны или региона. Государство, используя слагаемые общего инвестиционного потенциала, может поддерживать или повышать достигнутый уровень последнего.

Инвестиционный риск характеризует опасность возникновения непредвиденных потерь ожидаемой прибыли, дохода или имущества, денежных средств в связи со случайными изменениями условий экономической деятельности, неблагоприятными обстоятельствами. Измеряется частотой, вероятностью возникновения того или иного уровня потерь. Наиболее опасны риски с вероятностью уровня потерь, превосходящих величину ожидаемой прибыли.

На сегодняшний день состояние российского инвестиционного климата оценивается как высокорисковое. Причина такого состояния не в отсутствии средств для вложения, а в непредсказуемости и неопределенности экономического положения страны в целом и повышенном риске любых форм инвестирования. Специфика складывающегося в России инвестиционного климата обусловлена многими факторами, а точнее, частными рисками. В качестве основных составляющих можно выделить следующие виды риска.

Государство предоставляет всем инвесторам равные права на осуществление инвестиционной деятельности. Оно гарантирует стабильно прав субъектов инвестиционной деятельности. В случае принятия законодательных актов, положения которых ограничивают их права, соответствующие положения этих актов не могут вводиться в действие ра нее чем через год с момента опубликования. В случае принятии государственными органами актов, нарушающих законные права и интересы инвесторов и других участников инвестиционной деятельности, убытки, включая упущенную выгоду, причиненную субъектам инвестиционной деятельности в результате принятия таких актов возмещаются этими организациями по решению арбитражного суда.