Государственный бюджет как инструмент поддержания макроэкономической стабильности

Бюджетная политика — это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней  не только в бюджетной сфере, но и  в налоговой, ценовой, кредитной  и в целом в финансовой сфере.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием  и исполнением бюджета по выполнению ими обязательств перед обществом  и государством.

Бюджетная политика предполагает:

• определение целей и задач в области бюджетного процесса;
• разработку механизма мобилизации денежных ресурсов в бюджеты и внебюджетные фонды разных уровней бюджетной системы;
• выбор направлений использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
• управление бюджетным процессом;
• организацию регулирования экономических и социальных процессов с помощью бюджетных ресурсов.

В условиях реформирования экономики и общественной жизни бюджетная политика, являясь  частью финансовой политики, должна обеспечить:

• законодательное разграничение бюджетных полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• реализацию права каждого органа власти на соответствующем уровне самостоятельно принимать решения о направлениях и объемах использования бюджетных средств;
• бездефицитность бюджетов любого уровня бюджетной системы за счет изменения налоговой системы, регулирования поступлений доходов в бюджеты от налоговых и неналоговых источников;
• сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы путем согласования между звеньями бюджетной системы принципов, методов, показателей и нормативов перераспределения бюджетных средств;
• контроль за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на социально-экономическое развитие на любом уровне бюджетной системы.

В современных  условиях бюджетная политика направлена на преодоление последствий системного кризиса и стабилизации в первую очередь социально-экономической  ситуации. Наиболее актуальными задачами бюджетной политики являются:

• повышение уровня минимальных государственных гарантий перед обществом: минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий; их своевременное регулирование в соответствии с ростом потребительских цен;
• стабилизация уровня жизни населения, создание во всех регионах условий режима защищенности наименее обеспеченной части населения, предотвращение обнищания населения и минимизация негативных последствий безработицы;
• оказание помощи населению регионов, попавших в кризисные ситуации в результате катастроф, стихийных бедствий, межнациональных конфликтов и др.;
• выравнивание условий социально-экономического развития регионов при одновременной поддержке тех регионов, которые имеют важное стратегическое значение;
• стабилизация работы экономического сектора как главного элемента обеспечения жизни общества и безопасности государства;
• централизация всех видов доходов и иных ресурсов на счете федерального казначейства РФ с целью оперативного устранения негативных последствий;
• обеспечение государственной монополии на производство и оборот алкогольной и других видов продукции;
• погашение задолженности бюджетным организациям и другим получателям бюджетных средств;
• реструктуризация государственных долгов, инвентаризация внешних и внутренних заимствований и результатов их использования;
• принятие мер по перечислению дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности, и прибыли ЦБ РФ в федеральный бюджет;
• обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
• повышение роли бюджета развития РФ как источника государственной инвестиционной политики и т. д.

Бюджетная политика главным образом проявляется  в процессе мобилизации денежных ресурсов в бюджеты и их использовании  в ходе бюджетного процесса.

Бюджетная политика государства ежегодно определяется и корректируется в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. На территориальном  уровне бюджетная политика определяется решениями глав администраций и  руководителями территориальных образований.

Бюджетная политика непосредственно реализуется в  деятельности финансовых, налоговых, кредитно-счетных  органов соответствующих структур органов власти всех уровней в  бюджетной сфере.

К таким органам относятся:

• органы представительной и исполнительной власти;
• финансовые и налоговые органы;
• органы денежно-кредитного регулирования и органы финансового контроля;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные  органы власти всех уровней рассматривают, регулируют и утверждают проекты  бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные  органы власти всех уровней осуществляют бюджетное планирование, составление  проектов бюджетов и их внесение на рассмотрение представительных органов  власти, исполнение бюджетов, анализ и  контроль за исполнением бюджетов в  соответствии с функциональной и  ведомственной бюджетной классификацией.

Правительство РФ совместно с Центральным банком РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думе РФ основные направления бюджетной  политики, обслуживает денежные счета  Федерального казначейства РФ, счета  государственных целевых внебюджетных фондов и счета территориальных  бюджетов.

Главным распорядителем бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) является орган государственной  власти (орган управления государственным  внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, местной администрации, учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения), указанный в ведомственной  структуре расходов бюджета, имеющий  право распределять бюджетные ассигнования и лимиты между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Распорядителем  бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) является орган государственной  власти (орган управления государственным  внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, местной администрации  и бюджетные учреждения), имеющий  право распределять бюджетные ассигнования и лимиты между подведомственными  распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Получателями  бюджетных средств являются орган  государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления и местной администрации, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств бюджета (средств соответствующего бюджета).

К контрольно-счетным  органам относятся Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов  РФ и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджетов и  внебюджетных фондов, проводят внешний  аудит отчетов использования  средств бюджетов и внебюджетных фондов.

На протяжении рада лет бюджетная политика строилась  на принципе реформирования экономики  по следующим направлениям:

- создание олигархического слоя собственников, воплощающих оперативную тактику реформ. Предполагалось, что, передав основные отрасли производства и крупные объекты в собственность частных лиц, можно сформировать в России олигархический слой, который за счет платежей обеспечит в достаточной степени выполнение государственных функций;

- приведение институциональной базы в соответствие с усилением сырьевой направленности реального сектора экономики и подчинение ей внешнеторговой деятельности государства, за счет чего предполагалось значительно увеличить объемы бюджетов всех уровней, в первую очередь федерального бюджета. Хотя сырьевые источники и пополняют бюджет, однако не в том соотношении, как его мог бы пополнить конечный продукт (кроме газа);

- либерализация денежно-кредитного и финансового рынка (либерализация цен на товары и услуги), по мнению реформаторов, Должна была наполнить не столько федеральный бюджет, сколько территориальные бюджеты и на этой основе обеспечить социально-экономическое развитие регионов;

- привлечение спекулятивного и иностранного капиталов, которые должны были стабилизировать экономику, придать ей бурное развитие и на основе экономического сектора обеспечить бюджеты денежными ресурсами;

- реализация модели бюджетного федерализма, согласно которой предполагалось значительно расширить полномочия территориальных органов власти, в том числе с помощью заключения двусторонних соглашений между Центром (Федерацией) и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями и на этой основе устранить противоречия в существующей бюджетной системе за счет оперативного решения финансовых проблем.

Все вышеизложенные начинания решались без соответствующего анализа российских условий, без  достаточного обоснования, без правовой базы разграничения предметов ведения  и учета реального бюджетного потенциала.

Взятый правительством курс реализации бюджетной политики по перечисленным направлениям привел к негативным последствиям. Налицо обозначилось:

- подавление инвестиционной активности государственного сектора экономики;

- устранение государства от реализации принципа социальной справедливости и обеспечения гарантированного уровня благосостояния;

- сползание к индивидуальному принципу удовлетворения социальных потребностей без учета роста доходов населения;

- расслоение общества на бедных и богатых, на нищих и сверхбогатых, что породило противоречия между социальными группами населения;

- зависимость территориальных образований от Центра (территориальных бюджетов от федерального бюджета), что привело к негативным последствиям в социально-экономической жизни общества и территорий.

Разрешение  сложившейся ситуации потребовало  изменения курса бюджетной политики. Современное социально-экономическое  состояние свидетельствует о  необходимости усиления регулирующей роли государства в разрешении ряда проблем в бюджетной сфере.

Анализ состояния бюджетной системы в течение ряда последних лет свидетельствует, что необходимо разрешить следующие первоочередные проблемы:

• сбалансировать бюджеты всех уровней, в том числе государственные бюджетные фонды;
• оптимизировать структуры статей доходов и расходов всех уровней бюджетной системы;
• обеспечить принятие реальных и прозрачных бюджетов;
• усовершенствовать налоговую систему как основной источник доходов бюджетов всех уровней;
• повысить эффективность (доходность) использования государственной собственности, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований;
• перейти на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;
• усовершенствовать законодательную базу и определить механизм регулирования расходов и доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы;
• оптимизировать бюджетную систему на основе обобщения теории и реализации ее положений в бюджетном процессе.

Сбалансированность  бюджетов, внебюджетных и бюджетных  фондов может быть достигнута за счет эффективности сбора налогов  со всех налогоплательщиков, сокращения расходов, расширения эмиссионных и  неэмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита, повышения доли неналоговых видов доходов, сокращения внешних и внутренних заимствований.

Оптимизация структуры статей доходов и расходов означает, что в первую очередь  необходимо реструктуризовать государственные долги, установить верхнюю границу доходности бюджета по государственным заимствованиям, предельно допустимую границу доходности за счет налогов. Неопределение названных критериев предполагает движение к сужению функций государства в социально-экономической сфере, углублению противоречий и тенденций сепаратизма в обществе, ослаблению роли государства, его влияния и политики государства в целом.

Обеспечение принятия реальных и прозрачных бюджетов означает, что накопления и активы работают в интересах развития экономики, а исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с утвержденными нормативами и общество знает, на что расходуются переданные им государству средства в виде налогов и другие платежей. Реальность бюджета основывается на научном прогнозе макроэкономических показателей, реальных доходах населения реальном накоплении ресурсов в предпринимательском секторе экономики и реальных доходах, поступающих в бюджеты.

Усовершенствование  налоговой системы как основного  источника доходов бюджетов в  первую очередь означает:

- обеспечение увеличения собираемости налогов путем регулирования налогооблагаемой базы;

-  сокращение сроков просроченной задолженности;

-  усиление финансового контроля;

-  изменение порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы;

-  введение государственной монополии на производство алкогольной продукции;

-  изменение налогового законодательства, в частности отмену льгот, снижение ставок, отмену отдельных видов налогов, замену налогов на единый налог на доход и т. д.

Повышение эффективности  использования государственной  собственности, собственности субъектов  РФ и муниципальных образований  означает, что необходимо повысить персональную ответственность руководителей  всех уровней власти за использование  активов, создание условий для привлечения  инвестиций, своевременное получение  дивидендов по акциям, арендной платы  за использование государственного имущества.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета  означает переход к единому счету  Федерального казначейства РФ, что  обеспечит централизацию всех средств  бюджета, в том числе счетов государственных  внебюджетных фондов, средства которых  остаются в распоряжении коммерческих банков на достаточно длительное время. Казначейская система требует своего реформирования в направлении придания ей самостоятельного статуса по исполнению бюджетов, который в настоящее  время имеет Минфин России.

Усовершенствование  законодательной базы и определение  механизма регулирования доходов  и расходов по уровням бюджетной  системы означает, что необходимо четко разграничить права, полномочия и ответственность всех уровней  власти в бюджетной сфере, урегулировать  механизм устранения встречных бюджетных  потоков денежных средств путем  изъятия доходов, создаваемых в  территориальных образованиях, более  четко определить механизм перераспределения  доходов между бюджетами различных  уровней в интересах покрытия дефицитов нижестоящих бюджетов.