Фискальная политика государства

 

 

Из данных, содержащихся в таблицах, можно сделать вывод, что основной

причиной неудачной или запоздавшей макроэкономической стабилизации в России

была незавершенность внешней и внутренней либерализации их экономик,

непроведение необходимых структурных реформ (прежде всего в сельском

хозяйстве, топливо-энергетическом и военно-промышленным комплексе), "мягкое"

финансирование нереформированного сектора государственных предприятий и

банков, а также политическая и организационная слабость основных

государственных институтов (например, налоговой и таможенной инспекции).

Политика медленного реформирования и дальнейшее финансирование неэффективных

секторов экономики, проводимые под популистскими лозунгами социальной защиты

населения (в особенности беднейших слоев), а также смягчения тяжести процесса

трансформации, в действительности наложили на все общество огромное бремя

инфляционного налога и вызвали к жизни многочисленные патологические явления,

обычно сопутствующие высокой инфляции. Надо также учитывать, что длительный

период очень высокой инфляции обычно приводит к значительной демонетизации

экономики и разрушению налоговой базы на долгое время. Именно поэтому

социальные расходы должны были быть сокращены.

Некоторые страны СНГ (Туркменистан, Таджикистан, Белоруссия, Узбекистан) в

конце 1997 г. по-прежнему далеки от достижения первичной стабилизации.

Причиной задержки являются попытки сохранить пережитки

командной социалистической системы, отсутствие достаточной внутренней и

внешней либерализации экономики, замедление процесса приватизации и

популистская макроэкономическая политика. Особого внимания в этой группе

заслуживает Белоруссия. Эта страна достигла первых признаков

макроэкономической стабилизации в 1995 году, опираясь на единый, относительно

стабильный, курс белорусского рубля к доллару и на частичную либерализацию

белорусской экономики. К сожалению, с конца 1995 года президент Александр

Лукашенко повернул назад курс экономической политики, возвращаясь к системе

множественных курсов, используя другие административные (а иногда и силовые)

инструменты из арсенала командной системы, задерживая приватизацию и

искусственно форсируя экономический рост при помощи как административного

нажима, так и мягкого кредитного финансирования. Эта тенденция тесно связана

с авторитарным, явно антидемократическим поворотом в политической сфере.

Белоруссия оказалась островом политического и экономического неокоммунизма

среди демократических и рыночных соседей.

В СНГ произошло наложение вторичного фискального кризиса (прежде всего -

снижения доходов и роста социальных расходов) на непреодоленный первичный

фискальный кризис. В России эти проблемы дополнительно осложняются ущербными

принципами фискального федерализма. Федеральное правительство по причинам

политического и административного характера не контролирует полностью

фискальную политику субъектов Федерации. Результатом этого являлся

отмечавшийся в 1994-1996 гг. более глубокий дефицит консолидированного

бюджета (включая бюджеты субъектов Федерации) по сравнению с дефицитом

федерального бюджета.

Как показывает таблица, России, удалось в конце концов достигнуть серьезного

снижения инфляции. Однако сохранился довольно высокий бюджетный дефицит при

низком или даже очень низком уровне бюджетных доходов. Встает вопрос, как в

этих условиях оказалось возможным снижение инфляции и насколько оно будет

прочным в будущем?

                                Годовая инфляция                               

                  (декабрь к декабрю, в процентах)                

      

1991 

1992 

1993 

1994 

1995 

1996 предварит. 

1997 прогноз

Россия 144 2501 837 217 132 22 14

 

 

В 1994-1995 гг. имела место интересная полемика между Джеффри Саксом и МВФ,

касающаяся стратегии проведения первичной макроэкономической стабилизации в

постсоциалистических странах на фоне

неудачных попыток стабилизации в России в 1992-1993 гг. Джеффри Сакс обвинял

МВФ в слишком жестком подходе к требованию фискальной сбалансированности, не

учитывающей политических реалий (Эта критика не была верной, так как в рамках

действующих в это время в странах СНГ программ системной перестройки (STF -

Systemic Transformation Facility) МВФ соглашался на очень высокий бюджетный

дефицит, вплоть до 10% ВВП, при уровне монетизации экономики не выше 20%

ВВП), предлагая, со своей стороны, политику фиксированного валютного курса

как главного антиинфляционного якоря, поддержанного стабилизационным фондом,

созданным международными финансовыми организациями и государствами развитых

стран (по образцу Польши в 1990 г.). Согласно этой концепции, надежно

зафиксированный валютный курс должен быстро снизить инфляционные ожидания и

повысить спрос на национальную валюту, расширяя, тем самым, поле маневра в

области денежной и фискальной политики. Умеренный фискальный дефицит должен

финансироваться иностранной финансовой помощью и выпуском казначейских

обязательств.

Антиинфляционные программы в тех странах СНГ, где они окончились успехом,

пошли фактически по сценарию, предложенному Джеффри Саксом. Почти везде

ключевую роль сыграла фактическая стабилизация валютного курса (хотя часто

курс был формально плавающим), а также резкое ограничение эмиссионного

финансирования бюджетного дефицита и квазибюджетных операций центральных

банков. Однако сам бюджетный дефицит остался значительным - как правило около

5% ВВП и выше. Его финансирование  осуществляется прежде всего за счет

иностранной помощи и выпуска государственных ценных бумаг.

Международная помощь в виде грантов и льготных кредитов (прежде всего МВФ и

Всемирного банка) сыграла существенную роль. Россия, использовала внешнее

финансирование, однако в большинстве случаев это были кредиты, полученные на

более или менее нормальных рыночных условиях. Россия сильно развила внутреннее

заимствование путем выпуска разного типа казначейских обязательств и

государственных облигаций. Ситуация на международных финансовых рынках в 1996

г. и первой половине 1997 г., т.е. наличие свободного капитала и готовность

инвесторов вкладывать его в так называемые новые рыночные экономики (

emerging markets) способствовала развитию этого относительно дешевого и

легкодоступного источника финансирования бюджетного дефицита (особенно

           привлекательного в условиях  стабильности валютного курса).          

Однако широкомасштабное внутреннее и внешнее заимствование позволяет решить

фискальные вопросы и обеспечить макроэкономическую стабильность лишь только

на короткий срок. Нарастающий объем госдолга (особенно в условиях

продолжающегося падения официально регистрируемого ВВП) очень быстро

усугубляет бремя текущих процентных

платежей и может легко привести к кризису ликвидности государственных финансов.

Не очень оптимистически выглядит ситуация в России, поскольку на значительный

долг, унаследованный от СССР, накладываются быстро растущие новые

обязательства.

Серия финансовых кризисов в новых рыночных экономиках в 1997 году, и растущая

по этой причине нестабильность международных финансовых рынков резко

ограничили возможности относительно дешевого внешнего финансирования.

Фактическая картина сбалансирования государственных финансов в России

выглядит обычно намного хуже, чем это можно заключить из официальных

бюджетных данных. Это происходит потому, что кассовый дефицит бюджета не

отражает фактической сбалансированности государственных финансов, а

официально зарегистрированный госдолг - всех фактических и потенциальных

обязательств государства.

Бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды (например, пенсионные фонды) и

бюджетные организации регулярно задерживают выплату своих обязательств

работникам, пенсионерам, поставщикам, и т. п. В 1995-1997 гг. средняя

накопленная задолженность по зарплате в России достигала временами уровня 5-6

месяцев. Регулярные неплатежи касаются и поставок энергии бюджетным

организациям, что нарушает работу предприятий ТЭК.

Механизм возникновения бюджетных неплатежей очень прост: у его основ лежит

нереалистическое бюджетное планирование, т. е. переоценка возможного уровня

реального ВВП и реальных доходов. На практике недоимка запланированных

доходов означает необходимость регулярного секвестирования расходов, что

напрямую ведет к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной

сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву

авторитета государственных институтов. Если с самого начала переоценку

бюджетных доходов можно было считать технической ошибкой процесса

прогнозирования, вызванной высокими и не до конца определенными темпами

инфляции, неизвестными темпами падения ВВП и т. п., то очень быстро она стала

сознательным, регулярно повторяемым шагом, имеющим в своей основе нежелание

парламентов (а часто и правительств) брать на себя ответственность за

политически непопулярное снижение расходов. В результате всю ответственность

за механическое сокращение расходов в виде секвестирования вынуждено взять на

себя министерство финансов или входящее в его состав казначейство.

В России уровень перераспределения ВВП через бюджет находится на значительно

более низком уровне, чем в странах Центральной Европы, и при этом регулярно

снижается. Однако вряд ли можно сказать, что эта тенденция - результат

сознательного политического выбора. Скорее всего, он определяется спонтанным

падением уровня собираемости доходов, вызванным многочисленными недостатками

налогового законодательства и

налоговой администрации, а также других государственных структур. Описанный

выше механизм секвестирования не позволяет противостоять низкой бюджетной и

налоговой дисциплине. Высокая инфляция или гиперинфляция привела во многих

странах к серьезной эрозии налоговой базы, вследствие падения общей

монетизации экономики и вытеснения части деловой активности в теневую зону.

Среди недостатков налогового законодательства, в первую очередь, надо

вспомнить о многочисленных налоговых льготах, а также о неправильных

принципах бухгалтерского учета (например, начисление выручки и прибыли по

принципу оплаты, а не отгрузки). Серьезным препятствием в нормальной

собираемости НДС, акцизов и импортных пошлин являются плохо защищенные

границы. Что касается самого НДС, дополнительными техническими проблемами

являются: плохо работающий механизм налогового кредита (возврата этого налога

покупателям средств производства, сырья, энергии, материалов, полуфабрикатов,

услуг, и т.п., включающих НДС с предыдущей фазы производства или торгового

оборота), а также изначальное принятие принципа происхождения, а не

назначения в налогообложении товаропотоков между странами СНГ. Это последнее

решение было обосновано в 1992 году, с одной стороны, отсутствием границ и