Бюджетно-налоговая политика государства

Основными задачами правительства сейчас и в дальнейшем будут поддержание высоких темпов экономического роста и борьба с бедностью. Именно бюджетная политика государства, как наиболее значительная составляющая экономической политики правительства, должна быть направлена на выполнение данных задач.⁷

2.1 Цели налогово-бюджетной политики России и их трансформация в посткризисном периоде

За всем многообразием цифр, которые  есть в бюджете, необходимо выделить цели, которые преследует у нас в России налогово-бюджетная политика, и проанализировать, как эти цели трансформировались на протяжении нескольких лет. Безусловно, в послекризисные годы главной целью налогово-бюджетной политики, по крайней мере, в первые два года, было обеспечение макроэкономической стабильности и урегулирование долговой проблемы, которая возникла в 1998 году. И в целом эта цель была достигнута. Сегодня видно, что объем государственного долга снизился с более 100 % ВВП до примерно 9% ВВП в 2006 году [4], объемы обслуживания долга в процентах ВВП также постепенно снижаются, хотя отдельные пики платежей по долгу еще будут. После 2003 года, о котором говорили как о проблеме глобального масштаба, был еще один пик в 2005 году, но в целом эта проблема постепенно уходит в прошлое. Имея профицит федерального бюджета, правительство России смогло добиться общей макроэкономической стабилизации, снизить инфляционное давление. Уже не стоит остро вопрос а не будет ли нового дефолта по государственным обязательствам, не будет ли новых глобальных макроэкономических проблем. Их уже не будет, это очевидно. Их не будет, поскольку бюджетная политика с издержками, связанными с этим, и с большими проблемами, связанными с этим, но достигла этой цели. Говоря об издержках, имеются в виду, прежде всего, социальные издержки. Естественно, жесткость бюджетной политики не далась просто так. Она сопровождалось и достаточно медленным повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, медленным повышением пенсий. Относительно медленным, поскольку отсчет шел от очень низкого уровня, и в процентах все это было быстро, но, тем не менее, это все еще низкий уровень. Это понятная цена жесткой налогово-бюджетной политики, цена, которую готова платить далеко не каждая страна, далеко не каждый политик. Вот эта цена была заплачена, но теперь получена значительная стабильность.

Сейчас в большей степени  говорится о бюджетной политике как об инструменте, обеспечивающим выполнение государственных функций, которые закреплены Конституцией и принятыми законами. Законами федерального уровня – для федерального бюджета, регионального уровня – для региональных бюджетов, местного уровня – для местных бюджетов, в которых зафиксированы различного рода государственные обязательства. На протяжении многих лет значительная доля обязательств не выполнялась. Последствия были различным, поскольку обязательства не выполнялись по-разному. Какие-то не финансировались вообще, т.е. возникало прямое невыполнение обязательств, зафиксированных в законах. Какие-то из них финансировалась частным сектором или людьми, т.е. обязательства, закрепленные в законах, не оплачивались бюджетом, но финансировались из прибыли частных либо государственных организаций, государственных предприятий. Сейчас, с принятием законодательства о разграничении полномочий между различными уровнями власти, федеральным, региональным и местным, складывается новая ситуация. Была сделана попытка четко определить те полномочия, которые относятся к каждому уровню и сформировать доходную базу для каждого из этих уровней с тем, чтобы эти обязательства выполнялись полностью.

В связи с этим возникают иные требования к прогнозированию своих  доходов и расходов на последующий год, возникают иные требования к прозрачности бюджетов, поскольку невозможно будет, не выполнив базовые обязательства, которые напрямую закреплены в законах, заниматься какими-то посторонними делами.

Следующим возможным шагом в  трансформации целей налогово-бюджетной  политики должно стать усиление роли бюджета в финансировании реформ и крупных проектов, которые в будущем принесут снижение бюджетных расходов или снижение общих экономических издержек для всей страны. Проектов, которые приведут к повышению эффективности функционирования тех или иных секторов экономики или к повышению эффективности оказания общественных услуг.

В последние годы правительство, в основном, занималось обеспечением текущих функций бюджетов различных уровней и только сейчас подходит к пониманию роли налогово-бюджетной политики как финансового обеспечения и финансового стимулирования фундаментальных реформ, структурных реформ и крупных национальных проектов. Но для перехода к этому иному целеполаганию необходимо полное изменение механизмов бюджетирования и механизмов, которые заложены в бюджетный процесс.

Это абсолютно новые задачи для  Правительства, для министерства финансов, для всех других органов государственной власти, которые отвечают за решение тех или иных задач, для регионов, для муниципалитетов, и этот переход займет, конечно, существенный период времени, но начало ему уже положено.⁸

К 2007 году завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств. Обеспечена прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысилась оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности. Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств.

Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности.

Составлены первые реестры расходных  обязательств публично-правовых образований, позволившие более четко определить состав и объемы действующих обязательств. Началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента.

На федеральном уровне и в  ряде субъектов Российской Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана.⁹

2.2 Политика государственных расходов

Бюджетная политика российского государства  направлена  на  повышение  уровня  жизни  населения  и  выполнение  всех обязательств перед гражданами, поддержку стратегических и инновационных отраслей, обеспечение безопасности, создание потенциала для устойчивого развития страны.

Основное требование к бюджетной политике – гарантированное  исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных  расходов,  исходя  из  приоритетов  и  планируемых  результатов  государственной политики.

За последние  годы существенно увеличились и в среднесрочной перспективе продолжат устойчиво возрастать финансовые возможности государства по решению возложенных на него задач (см. Приложение 1)[23].

В 2000 - 2006 годах  расходы консолидированного бюджета  Российской Федерации увеличились с 2 трлн. рублей до 8,4 трлн. рублей, или более чем вдвое в реальном выражении. Рост объема расходов происходил в целом адекватно росту валового внутреннего продукта и не сопровождался существенным повышением зависимости бюджета от конъюнктуры мировых рынков нефти и газа.[3]

Механизмы и принципы, заложенные при принятии решения  о создании Стабилизационного фонда Российской Федерации, оправдали себя с точки зрения решения задачи финансовой стабилизации. Были снижены риски, связанные с притоком сверхдоходов от экспорта углеводородного сырья: избыточного повышения реального эффективного курса рубля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств, не подкрепленного долгосрочными источниками доходов.

Расходные приоритеты, определенные в 2000 году, в целом были выдержаны. Так, расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на образование в реальном выражении увеличились в 2,4 раза, на здравоохранение - в 3,4 раза.

Значительно улучшено финансирование судебной системы. Происходило  планомерное решение задач в  сфере обороны и безопасности. И что наиболее значимо, начато оснащение армии современными видами вооружения и военной техники, перевод ее на контрактную основу. Эти процессы подкреплялись необходимым бюджетным финансированием.

Регулярное повышение  заработной платы в бюджетном секторе и пенсий способствовало существенному сокращению масштабов бедности в стране. Повышение денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов позволило стабилизировать кадровый состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Осуществлены  необходимые реформы финансового  обеспечения части социальных обязательств государства, в первую очередь системы социальных льгот для ветеранов и инвалидов. Замена во многом декларативных натуральных льгот денежными выплатами и пакетом социальных услуг позволила реально повысить уровень жизни этих категорий граждан.

Переход к адресным формам бюджетного финансирования реализации льгот на проезд общественным транспортом, отмена права пользования ими по профессиональному признаку с одновременным повышением оплаты труда соответствующих категорий граждан способствовали повышению прозрачности в использовании бюджетных средств и качества предоставляемых услуг, а также улучшению финансового состояния предприятий общественного транспорта, сокращению масштабов нерыночного предоставления услуг в этом секторе.¹⁰

К 2005 году были финансово обеспечены наиболее неотложные нужды, которые  на протяжении ряда лет накапливались в бюджетном секторе. С этого времени появилась возможность начать формирование качественно новой политики государственных расходов, направленной на последовательное повышение жизненного уровня населения, устранение инфраструктурных ограничений социально-экономического развития страны, повышение качества государственных и муниципальных услуг, качественную модернизацию военной организации государства, обеспечение должного уровня безопасности его граждан.

Начата реализация приоритетных национальных проектов в образовании, здравоохранении, агропромышленном комплексе, жилищном строительстве.

В 2006 году произошли заметные сдвиги в укомплектовании кадрами первичного звена медицинской помощи, срок ожидания проведения диагностических исследований сократился с 10 до 7 дней, а время прибытия «скорой помощи» - с 35 до 25 минут. На развитие малых форм хозяйствования на селе при государственной поддержке выдано кредитов на сумму 41 млрд. рублей, что в 13 раз больше по сравнению с уровнем 2005 года. Выделены денежные гранты 10 тыс. лучших учителей, 3 тыс. школ и 17 университетам. Годовой объем ипотечных кредитов населению превысил 260 млрд. рублей, увеличившись почти в 5 раз, а ставка по ним последовательно снижалась.[3]

Началась реализация масштабных мер по улучшению демографической ситуации в стране, повышению социального престижа материнства и семейного воспитания детей. Ассигнования, необходимые для существенного увеличения объемов государственной поддержки семей с детьми, предусмотрены в федеральном бюджете на 2007 год.

Бюджет все в большей степени  выступает в качестве инструмента  проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Сформирован и начал работу Инвестиционный фонд Российской Федерации. В федеральном бюджете впервые предусмотрены ассигнования, необходимые для ликвидации перекрестного субсидирования в сфере электроснабжения и железнодорожных перевозок. Постепенно запускаются эффективные механизмы государственной поддержки приоритетных секторов экономики, прежде всего сельского хозяйства и авиастроения.¹¹

В 2008 году в реальном выражении  доходы федерального бюджета к предыдущему  году снизились на 6,6%, а в 2009 и 2010 годах возрасли на 5,2% и 1,9%.  В относительном выражении доходы в 2008–2010 годах по сравнению с 2006–2007 годами несколько снизились и стабилизировались.

Если в 2007 году прирост непроцентных расходов к предыдущему году в  реальном выражении составил 22,9%, то в 2008, 2009 и 2010 годах реальный рост будет ограничен соответственно 8,7%, 6,2% и 1,9%  Объем непроцентных расходов федерального бюджета в 2007–2009 годах составит 17–18% ВВП, после чего в 2010 году снизился до 16,6% ВВП.  [4]

Структура расходных обязательств Российской Федерации бюджетной  политики в 2007 – 2008 гг. представлена на рис. 1. Крупнейшими направлениями расходов  федерального  бюджета в 2008–2010  годах являются  трансферты  государственным внебюджетным  фондам  на  цели  социального  и  пенсионного  обеспечения (20,4%),  трансферты  региональным  бюджетам  (14,0%),  национальная  оборона  (14,6%)  и  национальная безопасность (11,7%).  На национальную экономику приходится 10,9% расходов бюджета, большая часть которых направляется на развитие инфраструктуры и поддержку стратегических отраслей. Общими факторами формирования бюджетных расходов являются увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, пенсий, рост ассигнований на реализацию приоритетных национальных  проектов,  программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений и развитие инновационных отраслей науки и промышленности.

 

 

 

 

 

2007      2008

Рис. 1. Структура расходных обязательств Российской Федерации бюджетной  политики в 2007 – 2008 гг.

В структуре расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет федерального бюджета, основное место занимают обязательства  по оказанию государственных услуг. Обязательства  по  оказанию  государственных  услуг  включают  обязательства по обеспечению  деятельности  бюджетных  учреждений,  предоставление субсидий  государственным  учреждениям,  не  являющимся  бюджетными учреждениями на возмещение затрат по оказанию ими государственных  услуг,  оплату государственных  контрактов  на  оказание  государственных  услуг,  осуществление  бюджетных  инвестиций в объекты государственной собственности.  (рис. 2) [23]

 

 

 

 

 

 

 

 

2007     2008

Рис. 2. Структура расходных обязательств по оказанию государственных услуг в 2007–2008 годах

Если охарактеризовать бюджетную  политику в целом, то в основу формирования и реализации политики расходов положены стратегические цели развития страны, определенные в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации. Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья.  В сфере его прямой ответственности — удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленные социальных  гарантий,  в  том  числе  пенсионное  и  социальное  обеспечение,  социальная  защита  граждан, нуждающихся в государственной помощи.