Антимонопольное регулирование в рыночной экономике России и США

Основными целями антимонопольной политики России сегодня являются формирование единого экономического и правового пространства, обеспечение экономической свободы предпринимательской деятельности, создание конкурентной среды на товарных и финансовых рынках. На поддержание конкуренции и ограничение монополистической деятельности направлено антимонопольное законодательство. К его источникам относятся: Конституция Российской Федерации, которая гарантирует единство экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а так же поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст.8) и не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию, недобросовестную конкуренцию (ст.34); Гражданский Кодекс Российской Федерации ( ГК РФ ), который не допускает действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, злоупотребление правом в иных формах, а также использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст.10).

3.2 Область проблем антимонопольного регулирования в России9

Пожалуй, наиболее важной проблемой антимонопольного регулирования является высокая степень административного монополизма, в первую очередь, монополизма центральных государственных органов управления. К элементам чрезмерного государственного монополизма в настоящее время можно отнести сохранение всё ещё весьма высокой доли государственного сектора в ведущих отраслях индустрии, замедленные темпы разгосударствления в деревне, сохранение за государством контрольного пакета акций значительной части приватизированных предприятий, сохранение возможностей для значительной части государственных предприятий получения существенной финансово-кредитной поддержки от государства вне прямой зависимости от результатов их производственной деятельности, попытки сплошного «охвата» предприятий различными формами государственного административного контроля, насильственного объединения нежизнеспособных производств с сильными предприятиями с целью поддержания на плаву фактических банкротов, промонополистическая политика государства по отношению к естественным монополиям. Одним из специфических обстоятельств, характерных для современного периода осуществления антимонопольной политики в России, является то, что решение задачи преодоления элементов чрезмерного государственного административного монополизма предполагает в ближайшей перспективе определённое оживление самого же этого монополизма.

Так получается потому, что хотя чрезмерный административный монополизм — большое зло, но, в то же время, только благодаря усилению прямого вмешательства государства в экономику можно добиться ускоренного выхода страны из состояния глубокого кризиса и расчищения дороги для становления эффективных рыночных структур. В условиях перехода к рынку, точнее, при тех обстоятельствах, в которых сейчас находится экономика России, при решении вопроса о допустимости или недопустимости использования тех или иных элементов государственного административного монополизма целесообразно, не упуская, безусловно, из виду критерий ущерба для конкурентной борьбы, учитывать всё же в первую очередь критерий оздоровления экономики. То есть, решая вопрос о том, прогрессивна или не прогрессивна та или иная конкретная форма государственного административного монополизма в наших условиях, необходимо (хотя бы в ближайшие годы) руководствоваться, прежде всего, оценкой способности той или иной монополистической формы повлиять на достижение прогрессивных структурных сдвигов в экономике. Безусловно, трудности перехода к рынку многим предприятиям легче переносить в рамках различного рода объединений и холдингов. Но в условиях современной отечественной экономики важно не допускать таких форм, которые позволяли бы предприятиям возвращаться опять к удобному и привычному для них административному распределению ресурсов, гарантиям сбыта, размыванию экономической ответственности, гарантиям поддержки нежизнеспособных за счет сильных и передовых, которые при этом становятся донорами поневоле.

Если государство пойдёт на то, чтобы насильно опять заставлять жизнеспособные предприятия кормить слабых, то вместо ожидаемого оживления экономики может быть получен прямо противоположный результат. Сложности встают перед антимонопольной политикой России и при решении вопроса о сдерживании или стимулировании отечественных производственных монополий. С одной стороны, безусловно, необходимо подавление безудержных стремлений предприятий-монополистов к взвинчиванию цен на свою продукцию, как одного из главных факторов усиления инфляции. С другой стороны, учитывая кризисное состояние экономики России и объективно большие возможности крупных предприятий по увеличению объёма выпуска продукции, снижению издержек, проведению научно-исследовательских работ и освоению новых видов продукции, неизбежно сочетание курса на сдерживание производственных монополий с разумной поддержкой определённой их части. Безусловно, формирование концернов, обеспечивающих более рациональную и эффективную организацию целой группы ведущих предприятий отрасли, объединяющих предприятия с общей сырьевой базой и технологией, активно проводящих курс на диверсификацию производства, совершенно не равнозначно многочисленным попыткам воспроизводства былых замкнутых гигантских искусственных монополий, объединявших все предприятия той или иной отрасли, независимо от интересов этих предприятий, и координировавшихся соответствующими министерствами или госкомитетами.

Разграничение монопольных структур различного характера, т.е. выделение тех из них, которые способны оздоравливать экономику, и тех, которые тянут её назад, к временам массового экономического иждивенчества, является важной задачей современной российской антимонопольной политики. Особенно перспективным представляется создание концернов и финансово-промышленных групп, центрами которых являются предприятия, выпускающие конкурентоспособную наукоёмкую экспортную продукцию. Конечно, создание крупных организационно-хозяйственных структур несёт в себе прямую угрозу усиления тенденции к росту производственного монополизма.

Но, во-первых, наличие большого количества малых раздробленных предприятий далеко не во всех случаях является гарантом наиболее развитой и эффективной конкуренции. Во-вторых, должны быть исключения из антимонопольного законодательства для тех предприятий и объединений, которые успешно отстаивают позиции страны на внешних рынках. В-третьих, речь ни в коем случае не должна идти о сплошном объединении всех предприятий в промышленно-финансовые группы или концерны. С позиции эффективной антимонопольной политики не противоречащими ей являются лишь такие промышленно-финансовые группы и концерны, которые связаны преимущественно с вертикальной интеграцией10 входящих в них структурных звеньев. В-четвёртых, антимонопольная политика в современных условиях России не может выступать как самоцель, и должна использоваться лишь как один из рычагов и инструментов преодоления отсталой отраслевой структуры экономики и повышения уровня её эффективности.

Немало проблем при проведении современной антимонопольной политики в России возникает в связи с недостаточной проработанностью широкого круга законодательных материалов и других официальных нормативных актов, связанных с монополиями и монополизмом. При этом в условиях современной России большую роль при проведении антимонопольной политики играют содержание и направленность нормативно-правовых актов по многим другим вопросам, особенно по вопросам, связанным с процессами разгосударствления и приватизации, развитием малого бизнеса, организацией налоговой системы страны. Прежде всего, не способствует проведению антимонопольной политики слабая законодательная проработка вопроса о мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации. Фактически до сих пор в законодательстве России нет достаточно развёрнутого и действенного закона о системе мер государственной поддержки малых предприятий, системе гарантий достаточно полной реализации намеченных государством мероприятий по поддержке и стимулированию развития малого бизнеса. В общем, в современных законодательных материалах не выделено даже достаточно чётко само явление «малый бизнес» и не отражено его место в обновлении экономической системы страны. До сих пор есть только один официальный документ, в котором особо выделяется понятие малых предприятий и разъясняются критерии такого выделения. Имеется в виду Постановление Совета Министров РСФСР № 406 от 18 июля 1991 г. «О мерах по поддержке и развитию малых предприятий в РСФСР». Что касается льгот, предоставляемых современным российским законодательством малому бизнесу, то они пока касаются лишь некоторых вопросов, связанных с выплатами налогов, прежде всего на прибыль. Очевидно, российским законодателям представлялось, что данный объём льгот является достаточным для успешного.развития.малого.бизнеса.

Между тем в других странах государства оказывают поддержку малым предприятиям в гораздо больших размерах. Как известно, к настоящему времени издано Постановление Совета Министров- Правительства Российской Федерации «О первоочередных мерах по развитию и государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации». В этом постановлении правительство только ещё обязывает соответствующие органы обеспечить разработку проекта закона о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, расширяющих льготы для малого предпринимательства при внесении налогов на прибыль и добавленную стоимость, о предоставлении льгот по налогообложению доходов коммерческих банков, обеспечивающих кредитами малые предприятия, занимающиеся производственной деятельностью. Данное постановление, как и большинство других официальных документов России, не имеет очень важного раздела — о механизме обеспечения реализации намеченных актуальных мероприятий и даже в случае его самой активной реализации, не сможет обеспечить развитие малого бизнеса в таких масштабах и с такой эффективностью, какие необходимы для формирования действенной альтернативы сложившимся производственным монополиям, господствующим пока на российском «полурынке». В данном документе фактически вообще не выделяется организация необходимой.рыночной.инфраструктуры.для.малого.бизнеса.

Не отличается достаточной последовательностью и «приватизационная часть» современного российского законодательства. Что касается закона о приватизации и программы приватизации, то в них нет достаточно чёткой увязки задач приватизации с проблемой оздоровления и качественного обновления структуры российской экономики. В данных документах имеются положения, которые фактически способствуют увеличению круга монополий, особенно активных лишь в реализации главного негативного эффекта монопольных форм (росте цен), и в то же время препятствуют обеспечению нормального функционирования таких структур, которые в состоянии сочетать монопольную форму с активной реализацией основного позитивного эффекта крупных производств (снижения издержек). Если говорить о возможностях усиления монополий, имеется, прежде всего, ввиду содержащееся в документах о приватизации положение, позволяющее самостоятельное акционирование структурных подразделений действующих предприятий, объединений и комплексов. Поскольку такое разрешение распространяется на любые объединения, то в числе прочих в России стали самостоятельно акционироваться и многие предприятия, входившие в объединения вертикального типа. Что же касается других монопольных форм, то есть таких, которые способны реализовать значительный позитивный эффект масштаба и ускорить развитие современных технологий и НИОКР, то в законе о приватизации и программе приватизации содержатся положения, способные существенно затруднить их нормальное функционирование. Определенные проблемы при проведении антимонопольной политики в России порождает и непосредственно современное антимонопольное законодательство. Поскольку антимонопольные акты разрабатываются в нашей стране впервые, причём, в условиях не только отсутствия надлежащего опыта и знаний у разработчиков, но и при наличии явного и сильного противодействия со стороны целого ряда инстанций и дисциплин, они пока не являются совершенными и нуждаются в доработках и уточнениях. Антимонопольные законы слабее пока антитрестовских законов США, хотя бы потому, что не содержат чётких мер, направленных против сложившихся монополий, и предполагают весьма слабые, неэффективные формы ответственности нарушителей законов. Наряду с недостаточной жестокостью наших антимонопольных законов по одним вопросам в них присутствует одновременно чрезмерная жёсткость, негибкость, по другим вопросам.

Если говорить о естественных монополиях, то, например, до настоящего времени тарифы на услуги электроэнергетики регулировались «Положением о Государственном регулировании тарифов на электроэнергию и тепловую энергию в Российской Федерации». Анализ этого Положения показывает, что, собственно, о государственном регулировании в нём нет и речи, поскольку всё «регулирование» заключается в утверждении представляемых проектов тарифов на тепловую и электроэнергию энергетическими региональными комиссиями. Если комиссии не рассмотрели эти проекты и не ввели их официально через 20 дней с момента представления им расчетных материалов по установленным формам, то вне зависимости от причин задержки тарифы вводятся автоматически, то есть даже не пройдя процедуру согласования. Это Положение вместо организации государственного регулирования открывает широкие возможности для полного произвола в установлении тарифов на электроэнергию со стороны организаций, осуществляющих её производство и распределение, т.е. в первую очередь ОАО «ФСК ЕЭС»11 и региональных АО. Результатом диктата цен на тепло и электроэнергию явилось резкое возрастание доли затрат на них в себестоимости многих видов продукции промышленности. Не лучше обстоят дела и с другими антимонопольными документами. Так, в законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» нет никаких указаний о критериях и методах определения границ монопольных рынков, а антимонопольные управления на местах и (главное) сами предприятия не имеют необходимых разъяснительных документов или инструкций. В результате для антимонопольных органов сохраняется возможность неоправданно широко толковать понятие «доминирующее положение на рынке», а для многих предприятий возможность защиты от обвинений в монополизме выглядит как умышленно затруднённая.

Не совсем удачными представляются и некоторые приведенные в законах формулировки, например, формулировка в законе о конкуренции понятия «монополистическая деятельность». Эта деятельность определяется здесь как «противоречащие настоящему закону действия… хозяйствующих субъектов…, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и (или) причиняющие ущерб потребителям». То есть при сохранении нынешней формулировки понятия «монополистическая деятельность», под антимонопольные статьи можно, в принципе, подвести любые предприятия. Уточнения целесообразно было бы внести и в официальные документы о регулировании цен на продукцию предприятий-монополистов. В частности, следовало бы, очевидно, внести определённые изменения в пункт 2 «Положения о порядке регулирования цен на продукцию предприятий-монополистов», где отмечается, что это Положение распространяется на хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке определённого товара, дающие им возможность оказывать решающее влияние на конкуренцию, затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам или иным образом ограничивать свободу их экономической деятельности. Можно сделать вывод о том, что государственное регулирование цен будет распространяться на все предприятия, занимающие доминирующее положение на соответствующих рынках, независимо от того, злоупотребляют ли они реально данным положением, или только имеют возможность для таких злоупотреблений. Именно здесь заложена база для расширительных толкований антимонопольного законодательства со стороны заинтересованных организаций и лиц. Далее в тексте Положения сказано, наконец, о том, что решение о введении государственного регулирования цен принимается Министерством экономики и финансов Российской Федерации по представлению Государственного комитета по антимонопольной политике на основе «анализа последствий злоупотреблений доминирующим положением на товарных рынках… со стороны предприятия-монополиста». Очевидно, это обстоятельство надо было бы выделить уже в названии самого данного Положения. Оставляют желать лучшего и другие пункты с указанными в них формулировками. Недоработки антимонопольного законодательства сочетаются с непродуманной практикой его исполнения. Особенно неудовлетворительной представляется практика преобладающего использования метода установления предельного норматива рентабельности не по отношению к фондам предприятий-монополистов, а по отношению к себестоимости их продукции.

Такой метод критикуется в печати как побуждающий предприятия не к снижению цен, а к накручиванию издержек, снижению качества и расточительству, снижению инвестиционной активности предприятий. Недостаточно эффективно ведётся реализация принятой еще в 1994 году государственной антимонопольной программы. На одном из заседании Президиума Правительства РФ представителями Государственного антимонопольного комитета было отмечено, что за трёхлетний период работы Комитета в него поступило более 11 тысяч жалоб на нарушение антимонопольного законодательства. К рассмотрению было принято 2 тысячи дел, но в 1,9 тысяч случаев нарушения были устранены до передачи материалов в суд. При этом особо было отмечено, что на долю естественных монополий приходилось 40% от общего числа принятых к рассмотрению дел.