Особенности финансового контроля в Великобритании, Германии, Франции, США и Канаде

                                                        Великобритания

Высшим органом финансового контроля в Великобритании является Национальное контрольно-ревизионное управление, возглавляемое Генеральным контролером и ревизором, которое занимается всем комплексом контрольно-ревизионных вопросов. Кроме того, в настоящее время в Великобритании также действуют Контрольно-ревизионная комиссия Англии и Уэльса и Комитет государственных счетов Шотландии.

Состав и порядок назначения. Руководителем высшего органа финансового контроля является Генеральный контролер и ревизор, независимость которого гарантируется, во-первых, назначением Парламентом, во-вторых, пребыванием в должности в течение определенного срока, в-третьих, свободой действий при выполнении своих функций, что исключает возможность государственных органов, подвергающихся ревизиям, направлять деятельность Генерального ревизора по пути, ограничивающему ее эффективность.

Национальное контрольно-ревизионное управление осуществляет свою деятельность от имени Генерального контролера и ревизора. Персонал состоит не из государственных чиновников, а из служащих Генерального контролера и ревизора, всего около 750 человек, в основном квалифицированных бухгалтеров. В состав персонала входят также консультанты, в первую очередь эксперты в области исследования вопросов повышения эффективности использования бюджетных средств.

Национальное контрольно-ревизионное управление получает большую часть денежных средств на свое содержание непосредственно от Парламента. Генеральный контролер и ревизор вправе назначать чиновников Национального контрольно-ревизионного управления, необходимых для выполнения возложенных на него задач, принимать решения об оплате труда персонала 1

Полномочия. Генеральный контролер и ревизор выдает разрешения на выделение государственных средств центральным правительственным учреждениям и другим государственным органам; заверяет счета всех правительственных учреждений и широкого круга государственных органов и докладывает их Парламенту.

Национальное контрольно-ревизионное управление от имени Генерального контролера и ревизора осуществляет финансовый контроль, который включает проверку счетов, регулярность и правильность расходов правительства, определение зон риска для финансового контроля и подотчетности, а также проверку эффективности использования средств.

Национальное контрольно-ревизионное управление проводит ревизию более 600 счетов в год и составляет 50 докладов по результатам проверки эффективности использования средств. Кроме того, Национальное контрольно-ревизионное управление осуществляет текущий ежедневный контроль над всеми финансовыми операциями, связанными с перечислением бюджетных средств подконтрольным организациям: любая операция производится банком только после того, как платежное поручение завизировано уполномоченными сотрудниками Национального контрольно-ревизионного управления.   

                                                            Германия

Особенностью осуществления государственного финансового контроля в Германии является тот факт, что основные правила функционирования финансовой системы этой страны закреплены в специальном разделе конституции ФРГ. Этот раздел носит название «Финансы», регулирует финансовые отношения между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость. В частности, достаточно подробно говорится о системе распределения налоговых доходов между федерацией и землями. Эта система, в соответствии с конституцией, направлена на выравнивание различий в финансовых возможностях между землями (ст. 107 Основного закона ФРГ).  В то же время федерация и земли независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства (ст. 109). 
 
Федеральный министр финансов предоставляет в Бундестаг и Бундесрат отчеты о всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и имеющихся долгах.  
 
Финансовый контроль в Германии осуществляется Федеральной счетной палатой и счетными палатами земель. Счетная палата является независимым органом финансового контроля, который занимает место между парламентом и правительством страны и является их помощником. Федеральная счетная палата контролирует как бюджетное финансирование и управление экономикой федерации и федеральными объектами особой важности, так и деятельность государственных предприятий, организаций социального страхования, получающих государственные дотации. Палата может также контролировать учреждения, которые не входят в сферу компетенции федерации, но имеют право управлять федеральными средствами. Федеральная счетная палата состоит из восьми отделов, названия которых определены выполняемыми ими функциями: проведение ревизии счетов, бюджетного финансирования, контроль учреждений транспорта и связи, контроль оборонного бюджета, проверка объектов военного и гражданского строительства, проверки социальной сферы, контроль состояния подготовки кадров и эффективного управления экономикой, кураторство экономики и финансов. Основным признаком оценки деятельности Счетной палаты ФРГ является точность и эффективность. Проводя финансово-экономический анализ различных широкомасштабных проектов, сотрудники Палаты контролируют осуществление поставленных целей и задач в реальной жизни.  
 
Члены Федеральной счетной палаты «пользуются независимостью судей».  Ежегодно палата должна информировать о своей деятельности как правительство, так и Бундестаг и Бундесрат.  
 
Процесс функционирования и взаимодействия институциональных структур, уполномоченных соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления на выполнение функций по поводу формирования, распределения и контроля за бюджетными денежными средствами и обязательствами, подразумевает работу системы бюджетного администрирования. Объектами бюджетного администрирования являются бюджетные финансовые ресурсы: федерального правительства, земельных правительств, коммун или общин (муниципалитетов). 
 
Субъектами бюджетного администрирования являются: финансовые органы (Министерство финансов и его органы на местах), органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения), органы государственного финансового контроля (Счетная палата ФРГ). 
 
Важнейшими видами доходов бюджетов всех уровней являются обязательные платежи (налоги, сборы, взносы). В связи с этим огромное значение имеет налоговый контроль. Уровень собираемости налогов в Германии составляет более 90 % и уклонение от уплаты налогов является нетипичным для этой страны. Это обусловлено тем, что к налоговым преступлениям, которые находятся в сфере уголовного преследования органами налоговой полиции, относятся: уклонение от уплаты налогов, контрабанда, подделка гербовых и акцизных марок, а также укрывательство лиц, совершивших налоговое преступление. К числу факторов, способствующих более высокой собираемости налогов в Германии, следует отнести подробное, детализированное налоговое законодательство, которое, как правило, исключает различную интерпретацию тех или иных положений и поэтому сводит к минимуму споры между налогоплательщиками и налоговыми органами в вопросах применения налогового законодательства. Эффективному налоговому контролю способствуют развитая банковская система, высокий уровень компьютеризации налоговых служб, наличие соответствующей статистической и аналитической базы, а также обмен информацией между различными фискальными службами и государственными инстанциями. При этом подчиненность налоговых, таможенных служб и налоговой полиции Министерству финансов способствует их тесному сотрудничеству и взаимодействию. 
 
В области финансового контроля в Германии наиболее значимо действует парламентский контроль. Имеется в виду, прежде всего, функция государственного контроля, которая в основном сводится к контролю за соблюдением законодательства. Для этих целей во многих землях организован специальный уровень управления, так называемый средний уровень, который позволяет помимо прочего осуществлять финансовый контроль и в области межбюджетных отношений. Положительной стороной этого вопроса является то, что концентрация внимания на одной из определяющих функций управления позволяет сделать контроль реальным и эффективным, а процесс управления – результативным.  
 
В бюджетном законодательстве Германии закреплены детали постановки задач, предмета проверок, критериев проверок и методов их проведения. Счетная палата Германии уполномочена давать проверяемым структурам предложения по принятию мер с целью устранения выявленных недостатков. На эти предложения проверяемые объекты должны ответить в установленный срок. 
 
Важную роль в системе финансового контроля в Германии играет Министерство финансов. Управления и отделы министерства контролируют процесс составления и рассмотрения государственного бюджета, анализируют финансовые сметы министерств и ведомств. В каждом ведомстве Министерство финансов имеет своих представителей, которые отвечают за правильность и законность производимых расходов, оценивают их эффективность. Как отмечает Е.Ю.Грачева, в настоящее время «сфера финансового контроля, проводимого Министерством финансов, расширяется, что связано с увеличением объема ресурсов, перераспределяемых через финансовую систему, и возникновением новых объектов финансового контроля».  

                                                      Франция

Счетная палата Франции в соответствии со ст. 47 Конституции Франции от 4 октября 1958 г. помогает Парламенту и Правительству в проверке должного исполнения национального бюджета, оставаясь при этом независимой и от Парламента, и от Правительства. Деятельность Счетной палаты регулируется Кодексом финансовых судебных учреждений - сводом законодательных текстов, подвергшихся кодификации в 1994 г.

Полномочия. Счетная палата Франции может проводить проверки счетов, бюджета и ведения хозяйственной деятельности следующих организаций:

- государственных служб  и учреждений, независимо от их  правовой формы, которые ведут  хозяйственную деятельность;

- обществ, объединений и  организаций, независимо от их  правовой формы, в которых государство, ведомства или объединения публичного  права и прочие государственные  учреждения, а также уже подлежащие  проверке со стороны Счетной  палаты организации по отдельности  или вместе имеют большую часть  капитала или имеют большинство  голосов в органах управления  и надзора;

- дочерних организаций (упомянутых в двух предыдущих  абзацах учреждений), если эти  учреждения по отдельности или  совместно с государством имеют  больше 50% капитала в дочерних  организациях или больше половины  голосов в органах управления  или надзора;

- юридических лиц, в которых  государство или уже подлежащие  проверке со стороны Счетной  палаты организации непосредственно  или опосредованно, по отдельности  или совместно принимают участие  с такой долей капитала, которая  позволяет осуществлять решающее  влияние на принятие решений  или на руководство 

Полномочия Счетной палаты Франции, осуществляющей лишь последующий контроль за использованием бюджетных ассигнований, распространяются в силу особенностей французской системы финансового управления только на государственных бухгалтеров и не касаются действий распорядителей кредитов. Счетная палата Франции еще в соответствии с формулировкой Закона 1807 г. не могла присвоить себе судебные функции в отношении распорядителей кредитов. Счетная палата не предписывает распорядителям кредита совершать определенные действия, но, изучая их отчетность, она высказывает свое мнение по поводу их деятельности и сигнализирует о тех отклонениях, которые они могли допустить. 2

Счетная палата Франции уполномочена затребовать любые документы, связанные с ведением бюджета и хозяйственной деятельности организаций, подлежащих проверке со стороны Счетной палаты. В связи с проверками, которые проводятся ревизорами, Чрезвычайными советниками, руководством Счетной палаты в рамках их служебных полномочий, сотрудники финансового управления и аудиторы, проверяющие годовую отчетность организаций, подлежащих проверке Счетной палаты, освобождаются от обязанности сохранять тайну, если указанные чиновники Счетной палаты требуют от них информацию. Для сбора такой информации чиновники Счетной палаты могут пользоваться законодательно закрепленным за сотрудниками финансового управления правом просматривать документы

По проектам законов об исполнении бюджета Счетная палата готовит сообщение. Данное сообщение может быть направлено Парламенту и может прилагать справку о том, что отдельные счета государственных бухгалтеров соответствуют общей государственной отчетности. Президент может уведомить парламентский комитет по финансам о выводах и замечаниях Счетной палаты.

Счетная палата подготавливает ежегодный отчет Президенту республики и распространяет этот отчет, содержащий замечания и выводы по результатам проведенных проверок, в Парламенте. Данный отчет, к которому прилагаются отзывы министров и представителей территориальных образований, а также проверяемых учреждений, объединений и организаций, публикуется в государственном информационном бюллетене. За отзыв проверяемого учреждения несет ответственность исключительно составитель данного документа. Сроки подачи отзывов в Счетную палату и условия, на которых они прилагаются к отчету Счетной палаты, определяются декретом госсовета.

Ежегодный отчет Счетной палаты касается проверок как учреждений и предприятий, непосредственно подлежащих проверке Счетной палатой, так и организаций, учреждений и объединений, которые подлежат проверкам региональных Счетных палат.

После проведения проверки государственных предприятий Счетная палата делает сообщение соответствующему министру, в частности о заключительных счетах, деловой активности, руководстве предприятия и о положении с прибылью предприятия.

Деятельность Счетной палаты тесно связана с деятельностью так называемых ассоциированных организаций. Их деятельность является продолжением деятельности Палаты. К их числу относятся: Суд бюджетной и финансовой дисциплины (занимается определением санкций в отношении административных работников); Совет по обязательным отчислениям (анализирует налоговые поступления государства и административно-территориальных единиц); Комитет по исследованию стоимости и качества предоставляемых государством услуг (рассматривает изменения в отношении функционирования государственных органов); Постоянная комиссия по контролю над организациями, ведающими переходом авторских прав.

До начала 1980-х годов Счетная палата Франции имела только центральный аппарат. В 1982 г. в связи с принятием Закона "О Счетной палате" были созданы региональные управления контроля; в каждый регион были включены 4 департамента 3.

Члены региональных палат являются судьями, они несменяемы. Председатель региональной счетной палаты назначается декретом Президента Республики из числа главных советников и советников-докладчиков Палаты. К региональным счетным палатам для оказания помощи могут быть прикреплены магистры Палаты. Каждая региональная счетная палата включает в свой состав и нескольких комиссаров правительства, избираемых из магистров Палаты. Комиссары осуществляют функции прокурора, соответствующие функциям Генерального прокурора при Палате .

В рамках осуществления парламентского контроля в соответствии с ранее действовавшим Ордонансом N 59-2 от 2 января 1959 г. при прохождении финансового законопроекта его вторая часть не могла обсуждаться какой-либо палатой до принятия первой части, которая регулирует доходную часть бюджета. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передавался на рассмотрение Сената. Проект бюджета вносился Правительством и представлялся в бюро Национального собрания, далее направлялся в постоянную комиссию - Комиссию по финансам, общей экономике и плану. Кроме того, специальному докладчику Комиссии по финансам, общей экономике и плану, курирующему бюджет того или иного министерства, направлялись документы и сведения, необходимые для контроля над бюджетом этого министерства и проверки счетов государственных предприятий и акционерных обществ с участием государства

История свидетельствует, что Законы об исполнении бюджета часто принимались с большим опозданием (в ряде случаев - пять лет и более). Так, проект Закона об исполнении бюджета за 1961 г. был представлен Парламенту лишь в начале 1964 г. При этом принят был только в 1967 г. Как отмечал П.М. Годме, Законы об исполнении бюджета принимались в обстановке полного безразличия со стороны французского Парламента.

Органический закон "О финансовых законах" от 1 августа 2001 г. N 2001-692 значительно расширил полномочия Парламента при осуществлении текущего и последующего бюджетного контроля. Закон, во-первых, расширил информированность Парламента, во-вторых, изменение структуры бюджета сделало его прозрачным и более легким для понимания и, следовательно, контроля. В соответствии с указанным Законом текущий бюджетный контроль Парламент также осуществляет через постоянные комиссии в Национальном собрании и Сенате, полномочия которых расширены.

                                                                     США

В рамках контрольно-ревизионной системы США существуют функционально независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему как необходимый элемент механизма регулирования баланса полномочий исполнительной и законодательной власти (Президента и Конгресса США).

Президент США как глава государства и правительства несет ответственность за обеспечение законности и правопорядка в стране, выполняя лишь общие надзорные и контрольные функции и делегируя ряд своих полномочий в этой сфере Исполнительному управлению Президента, различным ведомствам своего кабинета 4. В частности, конкретную работу по проверке финансовой и административной деятельности федеральных органов исполнительной власти в США проводят Административно-бюджетное управление в Исполнительном управлении Президента , службы генерального инспектора, а также различные органы высшей законодательной власти.