Безработица в России и задачи Государственной службы занятости

Расчеты показывают, что с уровнем  безработицы в регионах сопряжена  единственная статья расходов фонда  занятости - денежные выплаты безработным. Остальные расходы с ним прямо  не связаны, они, скорее, отражают региональные приоритеты политики в области занятости. Так, например, в группе регионов с уровнем регистрируемой безработицы ниже 1% в Белгородской области предпочтение отдается финансовой поддержке, а в Оренбургской области - вложениям в ценные бумаги. В Республике Ингушетия, где уровень регистрируемой безработицы самый высокий в стране (22,1%), немалая часть фонда занятости используется на финансовую поддержку - 24,9%, а на переподготовку  и общественные работы - всего 2,1%. В Ивановской и Владимирской областях, также входящих в группу регионов с самым высоким уровнем безработицы, на финансовую поддержку используется 8% средств фонда, а на переподготовку и общественные работы соответственно - 7,9 и 7,2%. Предпочитают использовать значительные средства на покупку ценных бумаг Москва (25%), Вологодская (30,3%), Читинская области (27,8%), Республика Марий-Эл (19,4%). Уровень безработицы в них соответственно составил 0,5%, 2,4%, 2,2% и 3,9%.

Таким образом, практика показывает, что региональные власти рассматривают  фонды занятости как дополнительный источник финансирования мероприятий по проведению региональной политики, не всегда связанных с безработными и их социальной защитой. И чем ниже уровень безработицы в регионе, тем больше вероятность использования  средств фонда не по назначению.

В регионах с высоким уровнем  безработицы приоритетом в деятельности  служб занятости является выплата  пособий (пассивная политика), хотя, по мнению их руководителей, это не означает, что следует сокращать  или сворачивать программы переподготовки и обучения безработных. Лица, прошедшие такие курсы, как правило, находят  работу или повышают свою конкурентоспособность на рынке труда в будущем. Вместе с тем, согласно данным ФСЗ, большая часть прошедших переобучение, по всей видимости, только "повышает свою конкурентоспособность", поскольку в среднем по России лишь 7% безработных, завершивших профессиональное обучение, трудоустраиваются.  Самый высокий показатель трудоустройства после завершения профобучения и переподготовки отмечен в Эвенкийском АО (49,2%), Республике Дагестан (22,7%) и Республике Тува (24,8%). В них расходы на переподготовку составляли соответственно 11,2%, 1,6%, 7,6%.

В регионах с низким уровнем безработицы  приоритет отдается формам активной политики, не связанным с Законом  о занятости и государственными обязательствами по отношению к гражданам, потерявшим  работу.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.

 Значительная часть средств  региональных фондов занятости  расходуется неэффективно  и на  цели, не являющиеся, по сути, прерогативой служб занятости.

 Отсутствует четко выраженная  государственная политика при  выборе направлений расходования  собранных в фондах занятости  средств, а региональные особенности  можно, скорее, назвать региональным  произволом при поддержке местных властей.

 Через фонд занятости в  виде исключения может оказываться  финансовая поддержка тем видам  предпринимательской деятельности,  которые способствуют развитию  инфрастуктуры и сферы услуг  в городах и поселках городского  типа с одним или двумя градообразующими предприятиями, закрытие которых ставит под удар практически  все население района. В этом случае, однако, должны быть разработаны четкие критерии выделения и условия возврата средств при жесткой финансовой ответственности и крупных штрафных санкциях  за нецелевое их использование.

 Контроль за расходованием  средств должен осуществляться  финансовыми органами совместно  с представителями региональных  служб занятости, в ведении  которых находится фонд занятости,  и общественными организациями (например, профсоюзами).

 Приоритетом в период экономического  спада должна быть не высокозатратная  при малой отдаче активная  политика (в тех формах, в которых  она осуществляется сейчас), а  эффективная пассивная политика  на рынке труда, проводимая во всех рыночно-ориентированных  странах. Это означает необходимость разработки принципиально  иной системы страхования от безработицы, то есть страхование риска остаться без работы.

 До возникновения такой системы  источники финансирования активной  и пассивной политики на рынке труда следует "развести" во времени и в пространстве. Проведение активной политики должно быть прерогативой государства, а не фонда занятости, поскольку она требует значительно больших затрат на создание рабочих мест, организацию  институтов подготовки и переподготовки не только безработных,  но и всего экономически активного населения. В ведении ФСЗ и фонда занятости в настоящее время целесообразно оставить только те ее формы, которые установлены Законом о занятости, а в перспективе перейти к частичному финансированию государством и этих форм.

Утвержденную Федеральную целевую  программу содействия занятости  населения  на 1996-1997 гг. по-прежнему предполагается финансировать только за счет Государственного фонда занятости, то есть отчислений работодателей. Установлены расходы фонда занятости на эту программу в 1997 г. - 12,9 трлн. руб. Другой источник финансирования программы занятости - средства федерального бюджета - только называется, а конкретные статьи и размеры расходов бюджета не указываются. Более того, в программе отмечается, что "в случае ухудшения  ситуации на рынке труда для восполнения дефицита средств потребуется увеличить норматив страховых взносов в Государственный фонд занятости населения". Таким образом, по-прежнему предполагается все мероприятия (в том числе и малоэффективные) осуществлять за счет работодателей и, возможно, работников.

Пассивная политика могла бы опираться  на систему социального страхования  от безработицы с иными принципами аккумулирования средств, критериями и условиями выплаты пособия по безработице.

Гарантии государства гражданам, потерявшим работу, могут быть предоставлены  в двух основных формах. Первая - гарантия стабильного источника дохода на определенное законом и социально-экономической  необходимостью время. Вторая - гарантия свободы выбора способа своего существования в период незанятости, в том числе и зарегистрированной: работать или не работать, искать работу или получать пособие в течение года, заниматься поиском работы самостоятельно  или через службу занятости, отказываться или соглашаться на работу с заработной платой ниже приемлемого для гражданина России уровня, менять профессию или нет и т.д. Государство не должно навязывать безработному форму не только его занятости, но и незанятости.

Принципиально важно одно - имеет  ли человек право на пособие по безработице, то есть участвовал ли он в период своей занятости в  формировании страхового фонда. Если да, то размер его пособия, продолжительность  и регулярность выплат не должны зависеть от власти чиновников. Они могут определяться продолжительностью и суммой выплаченного страхового налога (пропорционального размеру  заработка), а не только величиной заработной платы в течение двух месяцев на последнем месте работы.

Сумма пособия для каждого безработного может быть постоянной в течение всего законодательно установленного  периода регистрируемой безработицы (согласно текущему российскому законодательству, - одного года). Ее выплата не должна  зависеть от факта явки безработного для перерегистрации в службах  занятости, отказа от предложенных работ и т.п. Это к тому же сократит нагрузку на сотрудников служб занятости, упростив процедуру  расчета пособия (один раз вместо трех), позволит им отказаться от таких "полицейских" обязанностей, как отслеживание и наказание нарушителей режима перерегистрации путем лишения их пособия.

Если следовать указанным критериям, то вне сферы социального  страхования  оказываются выпускники школ, ПТУ, техникумов и вузов без стажа работы, домохозяйки, беженцы и вынужденные переселенцы из стран СНГ и т.п., то есть лица, не участвовавшие в формировании страховых фондов. Названные категории населения должны быть объектами материальной поддержки соответствующих служб - миграционной, социального обеспечения, поддержки малоимущих  и т.п.

Сегодня становятся актуальными вопросы  эффективности всей системы государственной  службы занятости и необходимости  оценки деятельности ФСЗ и ее территориальных  органов. Правомерность постановки этих вопросов вызвана еще и тем, что доля трудоустроенных  службой занятости в общей численности незанятых граждан, обратившихся по вопросу трудоустройства, в переходный период оказалась  ниже, чем до начала реформ: в 1994 г. - 29,5%, в 1995 г. - 39,0%, в 1996 г. - 30,2% по сравнению с 48,9% в 1990 г.

Всесторонняя оценка эффективности  функционирования государственной  службы занятости может быть дана на основе использования  системы  взаимосвязанных показателей, характеризующих  конечные  результаты ее работы (ежеквартально, нарастающим итогом). Соответствующая методика должна основываться на следующих принципиальных  положениях:

• охват всех направлений деятельности службы занятости, по которым достигнутые результаты отражаются в конкретных показателях;
• ограниченность количества принятых для оценки показателей, исключающих их дублирование;
• «сквозной» характер оценочных показателей, обеспечивающих возможность сравнительного анализа и оценки деятельности местных (городских, районных), региональных (на уровне субъекта РФ) центров занятости и Федеральной службы занятости России в целом;
• единый подход к расчету показателей, однозначность их толкования;
• полная объективность оценочных показателей;
• использование действующих форм учета и отчетности.

Критериями эффективности работы органов службы занятости следует считать повышение их роли в организации рынков труда - общероссийского, регионального, местного и степень удовлетворения спроса со стороны как не занятых трудовой деятельностью  граждан, так и работодателей.

В Институте экономики РАН разработана такая методика, предусматривающая  не только анализ и оценку деятельности органов службы занятости населения, но и механизм состязательности между ними на основе принципов материального стимулирования.

Система показателей оценки деятельности службы занятости, предложенная в упомянутой методике, включает следующие относительные  показатели:

• удельный вес численности незанятых граждан, трудоустроенных по направлению центра занятости: в общей численности принятых  на работу в городе или районе, в общей численности не занятых трудовой деятельностью граждан, обратившихся в центр по вопросу трудоустройства;
• удельный вес безработных, трудоустроенных по направлению центра занятости и оформленных на досрочную пенсию, в общей численности снятых с учета безработных;
• удельный вес безработных, не работающих в течение более чем 8-ми месяцев;
• уровень предотвращенной безработицы, рассчитываемый как отношение количества сохраненных и созданных рабочих мест к экономически  активному населению.

Кроме основных показателей, предлагаются и дополнительные: полнота сборов страховых взносов, своевременность представления в вышестоящий орган отчетов и других материалов информационного характера, отсутствие обоснованных жалоб.

Оценка деятельности региональных служб занятости по показателю «уровень безработицы» и ряду других применяемых на практике  частных показателей (содействие в трудоустройстве граждан, в том числе временном трудоустройстве, помощь в организации самозанятости и др.) может создать ложное представление об эффективности  механизмов регулирования рынка труда. Например, деятельность  столичного Департамента труда и занятости населения в 1993-1994 гг. по предложенным показателям оценивается неудовлетворительно,  хотя уровень безработицы здесь был самым низким в стране. В Москве сложился уникальный, по сути, саморегулирующийся  рынок труда. Следует отметить весомую роль в организации и регулировании регионального рынка труда службами занятости Удмуртской и Чувашской республик, Костромской, Ивановской, Владимирской,  Кировской областей.

Важнейшим элементом формирующейся  рыночной экономики должно стать  управление занятостью, которое состоит  в органическом  сочетании механизмов саморегуляции и государственного регулирования,  обеспечивающем условия  для развития трудовых ресурсов и экономической активности. Целесообразно, чтобы в разработке и внедрении системы регулирования занятости, кроме Федеральной службы занятости, Министерства труда РФ, Министерства экономики  РФ, Министерства образования РФ и Федеральной миграционной  службы взаимодействовали на всех уровнях управления и другие «причастные» органы исполнительной власти (Миннауки, Минсоцзащиты, Минобороны, МВД, Госкомитет по поддержке и развитию малого предпринимательства), а также Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе РФ. Подобное взаимодействие может быть обеспечено путем образования Межведомственной комиссии при правительстве РФ по вопросам разработки и реализации государственной политики занятости. Аналогичные межведомственные комиссии целесообразно создать и на региональном уровне при органах исполнительной власти.

В свою очередь, Федеральная и региональные службы занятости  должны быть представлены в соответствующих комиссиях  и советах, создаваемых федеральными органами и их региональными структурами, и в Государственном комитете по поддержке и развитию предпринимательства, Федеральном управлении по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе РФ. Такое представительство позволит координировать усилия разных ведомств по решению социально-экономических задач, объединяя их ограниченные финансовые  ресурсы.