Нормативное и правовое обеспечение в области борьбы с разливами нефти в России

Нормативное и правовое обеспечение в области борьбы с разливами нефти в России.

Возмещение экологического и экономического ущерба является одним из существующих инструментов охраны окружающей среды. В настоящее время нормативное и правовое регулирование в этой области носит фрагментарный и несистемный, разрозненный характер. Правовые нормы разбросаны по многочисленным законам и подзаконным актам. Не принято ни одного федерального закона, полностью рассматривающий вопрос борьбы с разливами нефти на море.

В различных кодексах и законах содержатся отдельные главы, статьи или правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты защиты морей от загрязнения нефтью и нефтепродуктами. В России законодательная база по борьбе с разливами нефти и нефтепродуктов, например, по сравнению с США и Европой, очень скудна, пробелы очень существенны. Постановления Правительства Российской Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти носят общий характер, разрозненны, не учитывают морскую специфику, особенно в ледовых арктических условиях, а иногда противоречат друг другу, что влечет за собой их разнообразное толкование и коррупции.

Основными законодательными актами по вопросу организации борьбы с разливами нефти на территории России являются два постановления Правительства Российской Федерации. Весь список федеральных законов в области защиты морской среды будет дан далее, в приложении №1.

• Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2002 года №240

«О порядке и организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»

• Постановление Правительства РФ от 21 августа 2000 года №613

«О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»

В связи с этим довольно остро встают проблемы  создания объективной методологии оценки  экологического ущерба в России, тем более что такие методики уже частично созданы и проверены на Западе практикой. Например, подход к оценки ущерба, основанный на затратах на ликвидацию негативных последствий нефтяного разлива. Такой подход делает прозрачным расчет сумм необходимых на ликвидацию разлива, однако не позволяет в полной мере учесть все негативные последствия в долгосрочно периоде и оценить ущерб, нанесенный природным благам, не имеющим измерения в деньгах и называемых «экосистемными услугами». К таким благам относятся чистый воздух, чистые реки, нетронутые человеком экосистемы, биологическое разнообразие и т.д. Такой подход также не позволяет оценить ущерб здоровью населения района загрязненного нефтью, т.к. нефть вскоре после разлива может попасть по пищевой цепочке в организм человека и причинить огромный вред здоровью.

К сожалению, сейчас в России для оценки экологического и экономического ущерба от разлива нефти не применяется не только  методология  экономической оценки экосистемных услуг, но и вообще какая либо методология. Все предназначенные для этой цели методики построены по принципу «умножим что-то на то-то», а, что получится, назовем ущербом.  Современные методики расчета экологического вреда,  охватывающие все возможные негативные последствия и позволяющие рассчитывать величину экологического ущерба в том числе и в долгосрочной перспективе, адекватную реальным финансовым и материальным потерям общества, отсутствуют, представления о том, что применяемые подходы надо менять у МПР РФ нет. Пример тому - применение старых подходов во вновь разрабатываемых документах, а именно,  «Методике исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» ( приказ МПР РФ от 30.03.2007 №71). Данная методика должна была закрыть пробел в сфере оценке и возмещения вреда водным объектам. Однако этого не произошло. Более того, уже первые попытки применить методику привели к большим скандалам, в результате чего документ неофициально был приостановлен и в 2008 году МПР РФ была заказана тема НИР по его доработке. Причина невозможности применения данной методики заключается в том, что в методике предлагается  экологический ущерб рассчитывать по необоснованным стоимостным параметрам и коэффициентам. Методика также полностью игнорирует принцип подсчета затрат на устранение последствий причиненного вреда и учета стоимости утраченного или испорченного ресурса, а именно воды.

Основные проблемы, связанные со стоимостной оценкой и возмещением вреда окружающей среде:

• Отсутствие единого методического подхода к стоимостной оценке вреда окружающему миру и использование методик, разработанных в других правовых и экономических системах.
• Применение нормативных методов оценки, приводящих к некорректным показателям.
• Социально-экономические последствия (ущерб здоровью, имуществу) не оцениваются.
• Пробелы в методическом обеспечении оценки вреда определенным компонентам природы (отсутствие методики по воде, недрам, городским почвам, экосистемам ООПТ, растительности, не входящей в лесной фонд, редким видам животных и растений, а также отсутствие методик по видам негативного воздействия, например, нефтяного загрязнения).
• Отсутствие единообразия в законах понятия ущерба и вреда окружающей среде.
• Организационные проблемы.

Чтобы избежать подобного, при создании новых методических документов необходимо учитывать международный опыт решения подобного рода проблем в условиях рыночной экономики и создавать современную отечественную базу данных, для  стоимостной оценки экологического ущерба. Учитывая отечественное законодательство и международную практику предлагается в расчет вреда включать:

• затраты на ликвидацию негативных последствий – рекультивацию и реабилитацию территории, устранение загрязнения воды и воздуха;
• стоимость утраченных или поврежденных природных объектов – зеленых насаждений, почвы, местообитаний животных, самих животных;
• стоимость потери экосистемных услуг (природоохранных и рекреационных функций), выполняемых экосистемами – если возможно подсчитать
• убытки от снижения стоимости недвижимости - если возможно подсчитать;
• убытки от неполучения платежей за природные ресурсы (упущенная выгода);
• проценты на суммы средств, отвлекаемых для ликвидации отрицательных последствий (упущенная выгода);
• убытки от причинения вреда здоровью жителей (возможны различные схемы расчетов).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение №1.

Список федеральных законов и принятых в их исполнение подзаконных актов, применимых при регулировании отношений в области защиты морской среды от нефтяного загрязнения.

ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 03.06.2006 № 74-ФЗ (принят ГД ФС РФ 12.04.2006) (ред. от 23.07.2008)

ПРИКАЗ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007 № 9471)

КОДЕКС ТОРГОВОГО МОРЕПЛАВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 30.04.1999

№ 81-ФЗ (принят ГД ФС РФ 31.03.1999) (ред. от 30.12.2008)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.05.2001 № 362 (ред. от 03.10.2008) «О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной Конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года»

ПРИКАЗ Минтранса РФ от 25.11.2002 № 147 «Об утверждении Правил выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.03.2003 № 4244)

КОДЕКС ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 07.03.2001 № 24-ФЗ (принят ГД ФС РФ 07.02.2001) (ред. от 30.12.2008)

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 30.12.2008)

НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ) от 05.08.2000

№ 117-ФЗ (принят ГД ФС РФ 19.07.2000) (ред. от 30.12.2008)

ТАМОЖЕННЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 28.05.2003 № 61-ФЗ (принят ГД ФС РФ 25.04.2003) (ред. от 30.12.2008)

ЗАКОН РФ от 21.05.1993 № 5003-1 (ред. от 30.12.2008) « ТАМОЖЕННОМ ТАРИФЕ»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 24.02.2009 № 143 «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров, выработанные из нефти, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств-участников соглашений о таможенном союзе»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 16.11.2006 № 695 (ред. от 24.02.2009) «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров, выработанные из нефти, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств-участников соглашений о таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов правительства российской федерации»

"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят  ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 30.12.2008, с  изм. от 09.02.2009)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.2002 № 7-ФЗ «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.11.1995 № 174-ФЗ «ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ» (принят ГД ФС РФ 19.07.1995) (ред. от 30.12.2008)

ПРИКАЗ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.07.2000 № 2302)

ЗАКОН РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О НЕДРАХ» (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ» (принят ГД ФС РФ 06.12.1995) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 25.10.1995) (ред. от 03.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О ВНУТРЕННИХ МОРСКИХ ВОДАХ, ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ МОРЕ И ПРИЛЕЖАЩЕЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.07.1998) (ред. от 03.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.12.1998 № 191-ФЗ «ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 18.11.1998) (ред. от 03.12.2008)

ПРИКАЗ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007X2 9471)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О МОРСКИХ ПОРТАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.10.2007) (ред. от 23.07.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.12.1994 Х° 68-ФЗ «О ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА» (принят ГД ФС РФ 11.11.1994) (ред. от 30.12.2008)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»

ПРИКАЗ МИР РФ от 03.03.2003 № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 08.05.2003 №4516)

ПРИКАЗ МЧС РФ от 28.12.2004 № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.04.2005 № 6514)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ»(принят ГД ФС РФ 20.06.1997) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 20.12.2004 № 166-ФЗ «РЫБОЛОВСТВЕ И СОХРАНЕНИИ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ» ппринят ГД ФС РФ 26.11.2004) (ред. от 03.12.2008)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 18.08.2008 № 625 «Об установлении размера ущерба, который причинен водным биологическим ресурсам и который следует считать крупным»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 12.08.2008 № 603 «Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон»

Дополнительно следует отметить, что гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность за нефтяное загрязнение морской среды и причинение экологического вреда устанавливают, соответственно:

ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 30.12.2008) - в первую очередь, Глава 59. «Обязательства вследствие причинения вреда»;

КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008);

УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 13.06.1996 № 63-Ф3 (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (ред. от 13.02.2009).