Экологическая экспертиза

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

В начале ХХI века конфликт между деятельностью человека и возможностями природы привел нагрузку на биосферу к критическому пределу. По мнению ученых, если в ближайшие десятилетия не принять эффективные меры по охране природы, то окружающая природная среда не сможет самовосстанавливаться и начнется необратимый процесс самоуничтожения всего живого. Существенную роль в нарушении экологического баланса Земли играет Россия. Сейчас на каждого россиянина ежегодно выпадает с пылью и осадками более 300 тонн загрязняющих веществ от промышленных предприятий и прочих стационарных источников.

Одним из механизмов реализации правовой охраны природы является оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, которые являются наиболее эффективными управленческими рычагами рационального природопользования и охраны окружающей среды, что в конечном счете должно решать экологические проблемы России.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года глава VI (ст. 32, 33) посвящена оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе. Эти процедуры являются обязательной мерой в отношении намечаемой хозяйственной или иной деятельности, способной оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности субъектов этой деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются взаимосвязанными элементами единого правового института – оценки воздействия и экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза выполняет роль предупредительного экологического контроля, а также инструмента поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности. Ее проведение обеспечивает соблюдение и охрану конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

Государственная экологическая экспертиза является важнейшей функцией управления в сфере охраны окружающей среды, которую осуществляют органы Минприроды России, а общественная экологическая экспертиза – неотъемлемым элементом экологической правоспособности гражданина и общественных экологических организаций как юридических лиц.

Общественные отношения по оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе тесно связаны между собой, хотя каждое из этих правовых средств выполняет свою функцию в механизме действия экологического права. Правовое значение экологической экспертизы более широкое. Задача государственной экологической экспертизы – гарантировать, чтобы в процессе оценки воздействия на окружающую среду были предусмотрены меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, адекватные требованиям законодательства.

 

1. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

 

Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст. 1 ФЗ РФ "Об экологической экспертизе").

Экологическая экспертиза, особенно государственная, представляет собой правовую меру обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений. Проведение ЭЭ обеспечивает соблюдение и охрану права каждого на благоприятную ОС (ст. 42 Конституции РФ), служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

 

1. Цели экологической экспертизы

 

Цели ОВОС и ЭЭ в общем виде принципиально совпадают и заключаются на основании закона "Об экологической экспертизе" в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта ЭЭ; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 33 определяет:: "Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной или иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды".

 

2. Задачи экологической экспертизы

 

Задачи ЭЭ в действующем российском законодательстве до сих пор практически не раскрыты, но в общем виде их можно сформулировать следующим образом:

а) оценка соответствия экологическим стандартам экспертируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных научно обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решения о реализации объекта экспертизы (задачи ГЭЭ);

в) информирование всех заинтересованных лиц (в том числе общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

 

3. Принципы экологической экспертизы

 

Принципы ЭЭ в действующем российском законодательстве разработаны и закреплены, в частности, в законе "Об экологической экспертизе" (ст. 3).

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности – основополагающий принцип при проведении экспертизы. Суть его заключается в том, что любая деятельность, прежде всего естественно, хозяйственная, связанная с использованием природных ресурсов, влечет за собой воздействие на ОС. Результат такого воздействия обычно имеет негативный характер.
2. Принцип обязательности проведения ГЭЭ до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы означает, что если объект планируемой деятельности относится к числу тех, которые перечислены в ст. 11 и 12 Закона, то решение об осуществлении такой деятельности может быть принято только после получения положительного заключения экспертизы. Заказчик обязан представить требуемую документацию на ГЭЭ.
3. Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении ЭЭ означает, что должны быть проведены оценка и анализ тех сторон планируемой деятельности, которые связаны с экологически безопасным функционированием соответствующих хозяйственных объектов. В проектной документации должны содержаться такие условия эксплуатации объекта, которые в максимально возможной степени исключали бы вероятность возникновения аварий или катастроф, влекущих за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, ОС.
4. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на ЭЭ, заключается в том, что заказчик обязан представить на ЭЭ документацию, содержащую реальную и исчерпывающую информацию об объекте экспертизы. Соответственно ГЭЭ обязана дать оценку представленной документации с этой точки зрения.
5. Принцип независимости экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий в области ЭЭ состоит в том, что, во-первых, эксперт ничем не связан при осуществлении своих полномочий, он вправе свободно выражать свое мнение и, во-вторых, недопустимо оказывать какое-либо влияние или давление на эксперта, экспертную комиссию.
6. Этот принцип относится, в основном, к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансирование, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Это создает условия для свободного волеизъявления экологоэкспертной комиссии, которая в своей работе должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. ОЭЭ предполагает еще большую ее независимость, однако сегодня на практике оказывается вдвойне зависимой: от ГЭЭ (пока та не признает ее результатов) и от групповых общественных интересов (ее организуют и проводят, как правило, уже с заранее сформировавшейся целью – доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, так как лица, ее проводящие, как правило, зависимы (причем финансово) от заказчика документации или ОВОС.
7. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ рассматривается в законах "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе" в совокупности и означает, что ЭЭ и ОВОС, во-первых, представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. Во-вторых, в заключении экспертной комиссии должно быть отражено реально существующее положение, лишенное какого-либо предвзятого представления. В-третьих, эксперт обязан соотносить свои профессиональные выводы о возможности или невозможности реализации проекта, сообразуя их, естественно, с нормами действующего законодательства. В результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.
8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учет общественного мнения означает, что заинтересованные стороны должны быть осведомлены о том, как проходит процесс экспертизы, они имеют право на информацию. Представители общественных организаций, граждане РФ вправе участвовать в проведении ЭЭ, что определено законами "Об охране окружающей среды (ст.ст. 11, 12) и "Об экологической экспертизе" (ст.ст. 6, 7, 8). Участие общественных организаций в ЭЭ регулируется гл. IV закона "Об экологической экспертизе". При этом экспертная комиссия обязана принимать во внимание общественное мнение о намечаемой деятельности, являющейся объектом экспертизы.
9. Принцип ответственности участников ЭЭ и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество ЭЭ состоит в том, что процедура ЭЭ должна быть проведена в точном и строгом соответствии с теми требованиями, которые предусмотрены действующим законодательством. Несоблюдение требований является основанием для привлечения экспертов к ответственности.

 

4. Виды и типы экологической экспертизы

 

В законодательстве определены два вида ЭЭ: государственная и общественная.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ в порядке, установленном законом "Об экологической экспертизе" и нормативными правовыми актами РФ, а также ее субъектов. ГЭЭ проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, и в том числе организация и проведение ЭЭ. Общественные организации, участвующие в экспертизе, должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.

Типы ЭЭ в нашей стране пока законодательно не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют специфические типы ЭЭ и ОВОС (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т. д.). Можно выделить три основные группы по типу объекта: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу или ОВОС, приводит к отраслевому рассмотрению и ведомственному согласованию как предварительному этапу экспертизы. Таких ведомств и федеральных служб, имеющих отношение к экологической экспертизе, около десяти, поэтому и типов ЭЭ в этом случае оказывается довольно много.

Однако ведомственный подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, неприемлем в случае комплексной ЭЭ и ОВОС. Именно поэтому для координирования организации и проведения ГЭЭ Госкомэкологии России определен в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и общую координацию в сфере ЭЭ (ныне Минприроды России).

Отнесение типа ЭЭ или ОВОС к этапам хозяйственной деятельности еще более сложно, так как таких этапов может быть шесть (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, ее прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). На каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих сегодня в себе экспертные функции: экомониторинг и предварительный экоаудит, экологическое обоснование, ОВОС и собственно ЭЭ (ГЭЭ или ОЭЭ), и также постаудит. В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта" или "ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования и т. д.) предприятия", или"экоаудит документации по приватизации предприятия" и т. д.

 

 

2. ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ (ПРОЦЕДУРА) ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

 

Регламентом проведения ЭЭ установлены следующие основания проведения: 

• поручения правительства РФ;

• решения органов государственной власти субъектов РФ (для территориальных органов);

• указания руководства Минприроды РФ;

• заявления заказчика материалов, подлежащих ГЭЭ;

• решения судебных органов соответствующей инстанции;

• в порядке выборочной проверки проведения ГЭЭ специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ.

Ст. 12 закона "Об экологической экспертизе" предусматривает случаи проведения повторной ЭЭ по объектам, ранее получившим положительное заключение ГЭЭ:

• доработка объектов ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;

• изменения условий природопользования специально уполномоченным государственным органом в области ООПС;

• реализация объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

• истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ;

• внесение изменений в документацию после получения положительного заключения ГЭЭ.

 

1. Процедура проведения государственной экологической экспертизы

 

Порядок проведения ГЭЭ регулируется ФЗ "Об экологической экспертизе", Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, и Регламентом проведения государственной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза проводится Министерством природных ресурсов РФ. Министерство и его территориальные органы образуют экспертные комиссии ГЭЭ по каждому конкретному объекту ГЭЭ как из внештатных экспертов, так и штатных сотрудников (специалистов) этого министерства и его территориальных органов.

Перечень материалов, представляемых на ГЭЭ, по объектам, указанным в ст. 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", определяется нормативными актами Минприроды России в соответствии с требованиями, установленными для разработки соответствующих видов документации.

Обязательным условием принятия материалов на ГЭЭ является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или в виде приложений) данных по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.