Географическая оболочка и природно-территориальные комплексы

Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС ¾ на стадии его подготовки (ещё во время пректирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое, обеспечивая компромисс интересов всех участников планируемой деятельности.

В дальнейшем под термином "экологическая экспертиза" в данном пособии будет пониматься только государственная и общественная экспертиза, а оценка воздействия (ОВОС) и другие, законодательно пока не закрепленные термины виды ЭСХД (ЭО, ЭА и др.) ¾ будут рассматриваться как отдельные понятия.

Теория экологической  экспертизы и проведения ОВОС находится  в России на стадии разработки, однако её основы безусловно составляют: цели, задачи (основные функции), принципы, типизация объектов и субъектов, вносящая различия в процедуру при организации и проведении ЭЭ. Главное   это комплексность в подходах, применение на различных стадиях подготовки и принятия управленческого решения соответствующих узаконенных процедур, в том числе государственной и общественной экспертиз (для намерений и проектных решений), ОВОС (для всех стадий деятельности), а также экоаудита (для действующих объектов), задачи которого во многом перекрываются с функциями сегодняшнего экологического контроля. 

Понимание этих вопросов особенно важно для формирования основы знаний эколога-эксперта, поэтому они довольно подробно разбираются в настоящем  пособии.

Цели экологической экспертизы и ОВОС в общем виде, принципиально совпадают и по закону заключаются в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы, а также, в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

Зарубежное и международное  природоохранные законодательства рассматривают цель экологической  экспертизы еще несколько шире, например в соответствии с Директивой ЕЭС №337/85 ЭЭ считается “воплощением предупредительной экологической политики", подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия решения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование о результатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций.

При этом ОВОС, в отличии от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена прежде всего навыявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с т.з. экологических показателей. Цель ОЭЭ в явном виде до сих пор не определена, но по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на достоверную экологическую информацию.

Задачи экологической экспертизы и ОВОС в действующем российском законодательстве до сих пор практически не раскрыты, но в общем виде их можно сформулировать следующим образом:

а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их социальных, экономических и экологических последствий (задачи ОВОС);

б) оценка соответствия экологическим стандартам экспертируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных, научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы (задачи ГЭЭ);

в) информирование заинтересованных лиц, в т.ч. общественности о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду исвязанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

Принципы экологической экспертизы и ОВОС в действующем российском законодательстве довольно хорошо проработаны и закреплены в Законе "Об охране окружающей природной среды" (ст.35), выделяющем среди них принципы: обязательности, научной обоснованности, независимости (вневедомственности) в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности, а также в законе “Об экологической экспертизе”, добавляющем принципы презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности, комплексности оценки, достоверности и полноты информации, гласности, ответственности. Кроме того в неявном виде существует и действует принцип "платности"экологической экспертизы.

Принцип обязательности, являющийся ведущим, гласит что "ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения ГЭЭ..." (ст. 70). Закон “Об экологической экспертизе” добавляет и конкретизирует обязательность ГЭЭ моментом ее проведения до принятия решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью учета требований экологической безопасности. Кроме того он закрепляет нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения (ст. 18): “... положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательныхусловий финансирования и реализации объекта государственной ЭЭ...”, а также то, что “... правовым последствием отрицательного заключения государственной ЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ”. Это касается и международно-правовой деятельности: “...несоблюдение требованияобязательного проведения ГЭЭ проекта международного договора является основанием признания его недействительным” Правда на практике обязательность ЭЭ проявляется в основном по отношению к проектам и программам, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ГЭЭ рассматривается в законах в связке и означает, что ЭЭ и ОВОС представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.

Принцип независимости и вневедомственности относится в основном к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансовое, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Эти условия призваны создавать условия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии, которая должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. Общественная ЭЭ в теории предполагает ещё большую её независимость, однако на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от ГЭЭ (пока та не признает её результатов), а второй раз - от групповых общественных интересов (ведь её организуют и проводят как правило уже с заранее сформировавшейся целью - доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, т.к. лица, её проводящие, как правило, сами зависимы, причем финансово, от заказчика документации.

Принцип широкой гласности и участия общественности предполагает доступность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы, возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию и доводить до сведения лиц, принимающих решения свою позицию, обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т.д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 закона, предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении государственной ЭЭ. Формы такого участия, подразумеваемые российским законодательством, многообразны: рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о самом проведении экологической экспертизы, включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения с результатами государственной ЭЭ, проведение референдумов и т.д. 

Виды  и типы экологической экспертизы в России находятся в стадии развития. В законодательстве определены два вида ЭЭ - государственная иобщественная. Что касается типов ЭЭ, то в России они законодательно пока не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ и ОВОС (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Не вдаваясь в подробности  типов объектов экспертизы, можно  выделить 3 основных "объектовых" групповых типа: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу или ОВОС, приводит к понятиюведомственной экспертизы. Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств, имеющих кроме Госкомэкологии России отношение к экспертизе и оценкам в данной области, насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае оказывается также довольно много. Однако только "ведомственный" подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, неприемлем в случае комплексной экологической экспертизы и ОВОС. Именно поэтому для координирования организации и проведения ГЭЭ законодательством и административно Госкомэкология (Минприроды) РФ определена в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и координацию в сфере экологической экспертизы.

Отнесение типа ЭЭ или ОВОС к этапам хозяйственной деятельности ещё более сложно, т.к. таких этапов может быть не менее 4-х (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное  осуществление деятельности и, наконец, её прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). Сложность  типизации экспертиз увеличивается  тем, что на каждом этапе деятельности одновременно или последовательно  могут проводиться несколько  мероприятий, несущих в себе экспертные функции: экомониторинг, экологическое обоснование, ОВОС, предварительный экоаудит и собствено ЭЭ (государственная и/или общественная). В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта", или "ГЭЭ программы ликвидации (пререпрофилирования и т.д.) предприятия", или "экоаудит предплановой документации" и т.д.

Субъектами государственной экологической экспертизы закон определяет "государственные органы и экспертные комиссии...", а в законе “об экологической экспертизе” уточняются их полномочия на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и вводится понятие “специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы” (ст. 13). Таковыми являются: “федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ”.

Помимо этого, в определении  условий природопользования и, соответственно, их согласовании, предшествующем экологической  экспертизе, участвуют следующие  органы государственного контроля и  надзора (на федеральном уровне):

1. Комитет Российской  Федерации по земельным ресурсам  и землеустройству (Роскомзем).

2. Департамент санитарно-эпидемиологического  надзора Минздрава Российской  Федерации.

3. Министерство природных  ресурсов Российской Федерации  (в части геологии и использованию  недр, а также водных ресурсов).

4. Федеральный горный  и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России).

5. Федеральный надзор  России по ядерной и радиационной  безопасности (Госатомнадзор России).

6. Федеральная служба  лесного хозяйства России (Рослесхоз).

7. Комитет Российской  Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство).

8. Департамент по охране  и рациональному использованию  охотничьих ресурсов Министерства  сельского хозяйства и продовольствия  Российской Федерации (Департамент  охотничьих ресурсов Минсельхозпрода  России).

9. Федеральная служба  России по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды  (Росгидромет), с 30.05.98 г. подчиненная  Госкомэкологии РФ.

Примечание: 
Условия землепользования в обязательном порядке согласуются с основным землепользователем.

При изменении  условий природопользования в процессе проектирования или при истечении  срока действия согласований необходимо провести дополнительные согласования этих изменений до представления  материалов в территориальные органы государственной экологической  экспертизы. 
Закон “Об экологической экспертизе”, рассматривая субъекты ЭЭ, впервые определяет понятия “экспертная комиссия государственной экологической экспертизы” (ст. 15) и “эксперт государственной ЭЭ” (ст. 16). Кроме того, этот же закон закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ Президента, Федерального Собрания, Правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (ст. 7 и 8). 
В учебно-правовой и другой литературе указывается, что субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, не одна, а как минимум три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель. Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную ЭЭ или проводить ОВОС. Подрядчиком (исполнителем) обычно является НИИ или подобное ему учреждение, которому будет поручено провести экспертизу (ОВОС), или самостоятельная комиссия, подобранная компетентным органом и утвержденная им. Потребителем в данной системе общественных отношений следует считать предприятие (организацию, учреждение), объекты или документы которых стали предметом экспертного анализа, а также население. В ходе дальнейшего развития экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, т.е. расширении круга эколого-экспертных отношений, число субъектов и их виды могут меняться. В соответствии с этим, в самом широком смысле, в качестве субъектов ЭЭ и ОВОС можно рассматривать следующие: 
- широкую общественность, если и не проводящую ОЭЭ, то хотя бы участвующую в ГЭЭ или при проведении ОВОС в качестве наблюдателей; 
- представителей научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих те самые материалы и документы, подлежащие экспертизе, т.е., фактически проводящих первичную стадию - экологическое обоснование и/или ОВОС; 
- работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, (в т.ч. ЕГСЭМ), выявляющих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов экологической экспертизы или аудита (ЭА); 
- персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА . 
Объекты экологической экспертизы и ОВОС как правило совпадают. В законодательстве обозначены лишь общие типы объектов, подлежащих экологической экспертизе: все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. 
К предплановыми материалам (работам) относятся документы информационно-методического характера, содержащие экономические, социальные, собственно экологические и иные характеристики объекта планирования. К предплановым работам обычно относят: прогнозы развития отраслей хозяйства, территориальные комплексные схемы охраны природы и состояния окружающей природной среды и т.д. К предплановой документации относятся: генеральные схемы расселения, схемы и планы развития городов и территорий, в т.ч. районной планировки (застройки) населенных пунктов, комплексные схемы охраны и использования отдельных природных ресурсов, схемы различных специальных зон и территорий (в т.ч. зон экологического бедствия, свободных экономических и эколого-экономических зон). 
К предпроектным материалам относятся: материалы выбора площадки строительства (трассы), технико-экономические обоснования (ТЭО), основные положения на строительное проектирование и соответствующие задания, специальные условия на строительное проектирование и т.д. 
К проектным материалам относятся типовые и индивидуальные рабочие проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений и др. объектов, а также иная рабочая и сметная документация. 
Объектами ЭЭ являются также материалы экологических обоснований лицензий. К объектам экологической экспертизы законом отнесены также экологические обоснования сертификатов. 
Наиболее полно и подробно в действующем российском законодательстве объекты государственной ЭЭ определены в Законе “Об экологической экспертизе”. Кроме вышеуказанных типов объектов экспертизы и оценки закон закрепляет в качестве них следующие (ст. 11): проекты правовых актов РФ и ее субъектов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов, проекты материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и ее субъектов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на соответствующей территории и т.д. (около 20 типов материалов). 
Существенно новым с т.з. объектов ЭЭ является то, что к ним относятся теперь и объекты государственной ЭЭ, ранее уже получившие положительное заключение, в случае: необходимости доработки объекта (по замечаниям ГЭЭ), изменения условий природопользования, реализации объекта экспертизы с отступлениями от документов, получивших ранее положительное заключение ГЭЭ или внесения изменений в эти документы, истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ, внесения в проектную документацию изменений после получения положительного заключения государственной ЭЭ.