Роль правоохранительных органов в решении экологических проблем

Содержание обязанностей исправительно-трудовых учреждений как  природопользователей по охране природы  зависит от объекта природопользования. При землепользовании во исполнение ст. 101 Земельного кодекса РСФСР ИТУ должны заниматься рекультивацией земель.

Кроме работ по рекультивации, исправительно-трудовые колонии обязаны  проводить и другие восстановительные  работы. Это может быть осушение, обводнение, расчистка и т.д.

В соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" колонии, участвующие в многоцелевом пользовании лесным фондом Российской Федерации и дальнейшей переработке ценной древесины в едином технологическом цикле, относятся к учреждениям с особыми условиями хозяйственной деятельности.

В области лесопользования  лесные исправительно-трудовые колонии  на основании ст. 35 Основ лесного законодательства Российской Федерации обязаны вести работы способами, не допускающими возникновения эрозии почв, исключающими отрицательное воздействие лесных пользовании на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водоемов и других природных объектов. Большое значение при лесопользовании имеет охрана лесов от пожаров, так как пожары вызывают наиболее тяжкие последствия в природной среде.

При использовании водных ресурсов на исправительно-трудовые учреждения возлагается обязанность проводить  технологические, лесомелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие исполнение требований Водного кодекса РФ по охране вод от загрязнения и истощения.

Говоря об обязанностях начальника исправительно-трудовых учреждений в области природопользования, необходимо отметить и то обстоятельство, что должностные лица этих учреждений за нарушение правил охраны природы несут всю полноту ответственности, вплоть до уголовной. Действующее законодательство не содержит на этот счет никаких исключений для органов внутренних дел.

Природоохранная деятельность прокуратуры

Важнейшим звеном в сложном  государственном механизме надзора  за исполнением экологического законодательства являются органы прокуратуры.

Они призваны вместе со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды обеспечивать экологический правопорядок.

Надзор за исполнением  законодательства об охране окружающей природной среды является одним  из главных направлений их деятельности. Он осуществляется в строгом соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", принятом Государственной Думой 18 октября 1995 г. (в дальнейшем — Закон о прокуратуре РФ). В нем излагаются общие задачи органов прокуратуры. Более конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства нашли свое отражение в других нормативных правовых актах, а также в приказах, распоряжениях, указаниях, информационных письмах и иных документах Генерального прокурора РФ. Все они тесно связаны с основными задачами природоохраны, определяемыми Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды ".

В соответствии с Законом  о прокуратуре РФ, органы прокуратуры  осуществляют прокурорский надзор за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами; проверку законности и полноты принимаемых ими мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическими правонарушениями.

При этом прокуроры используют преимущества единой централизованной системы органов прокуратуры, независимой  от местных органов, чего нет у  других природоохранных структур. Органы прокуратуры в условиях нарастания экологических правонарушений активно пытаются закрывать те правовые бреши, которые не всегда могут закрыть существующие природоохранные органы. С этой целью в системе органов прокуратуры для обеспечения законности в экологической сфере созданы и успешно функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.

Все это не означает, что  прокуратура подменяет в этих вопросах соответствующие контрольные  природоохранные органы. Основные усилия и действия прокуроров концентрируются  прежде всего там, где исчерпываются полномочия контролирующих органов, на правовой оценке наиболее серьезных правонарушений, представляющих угрозу жизни и здоровью людей и затрагивающих интересы большого количества населения.

Каждый год прокурорами  направляются в суды больше тысячи уголовных дел о варварском использовании природных ресурсов, загрязнении окружающей среды и других экологических преступлениях. За последние годы по протестам прокуроров отменено более трех тысяч незаконных правовых актов органов представительной и исполнительной власти субъектов федерации, местного самоуправления, должностных лиц управленческих и контролирующих органов по вопросам природопользования.

Спектр допускаемых  экологических правонарушений весьма широк: здесь и размещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, незаконное разрешение строительства в водоохранных зонах, изъятия земель особо охраняемых территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции федеральных органов и многое другое.

В связи с этим первоочередной задачей прокуратуры является дальнейшее повышение эффективности ее деятельности за счет усиления надзора за полным, своевременным и законным применением правомочий, предоставленных органам экологического контроля, и активного требования от этих органов проведения проверок.

Другой важной задачей  прокуратуры следует считать  организацию взаимодействия с этими  органами.

При этом следует исходить из следующего. Во-первых, природоохранные  органы обладают всеми необходимыми правами и возможностями по выявлению, пресечению и устранению нарушений  природоохранительного законодательства и ведомственных актов, привлечению  к ответственности виновных лиц и принятию мер к возмещению причиненного материального ущерба. Во-вторых, прокуроры, как уже отмечалось, не вправе подменять природоохранные органы, дублировать их деятельность, выполнять функцию контроля. В-третьих, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую природоохранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от указанных органов совершения определенных действий: проведения проверок, выделения специалистов для этого, предъявления исков в суды и арбитражные суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений. Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение законов природоохранными органами и, с другой — призваны всячески способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране природы. Это положение характеризуется следующими особенностями.

Прокурорский надзор может осуществляться всегда, когда исполняется законодательство об охране природы, но это не означает, что обязательно его осуществлять. Ведь законодательство может исполняться надлежащим образом и без вмешательства прокуратуры, когда его соблюдение контролируют природоохранные органы, т.е. тогда, когда отсутствуют явные основания для прокурорского вмешательства. Основания для такого вмешательства могут отсутствовать и тогда, когда нарушение природоохранительного законодательства может быть устранено природоохранными органами. Вместе с тем следует помнить, что, когда нарушается любое законодательство, вмешательство прокурора всегда правомерно, хотя и не обязательно. Вмешательство прокурора всегда необходимо, когда полномочия природоохранных органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения нарушений природоохранительного законодательства. Участие прокурора обязательно, если природоохранные органы не принимают меры к установлению и устранению нарушений законодательства об охране природы, т.е. ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности. И, наконец, всегда, когда возникает вопрос, кому проводить проверку исполнения природоохранительного законодательства, решающее слово принадлежит прокурору. Поэтому при поступлении сведений о нарушении законодательства, требующих проверки, он, прежде всего, решает, кому можно поручить проведение проверки. Всегда, когда это возможно, ее проведение следует поручать природоохранным органам. Для этого прокуроры должны хорошо знать эти органы, их основные задачи и полномочия.

Прокуроры обязаны активно  и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал  правовых средств для своевременного и полного выявления и устранения нарушений природоохранительного законодательства, от кого бы они ни исходили, принимать предусмотренные законом меры по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по привлечению к ответственности правонарушителей, в том числе и уголовной, преследуя основную цель — предупреждение нарушений указанного законодательства. Для этого они должны широко использовать свои полномочия и правовые средства реагирования, предоставленные им Законом о прокуратуре.

Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся  в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В зависимости от характера нарушений природоохранительного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление.

Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре РФ на противоречащий закону правовой акт  в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. превышении полномочий при наложении административных взысканий, в привлечении к ответственности при отсутствии или недоказанности вины, при отсутствии причинной связи между действиями лица и наступившими последствиями, наложении взысканий по истечении сроков их применения, установленных законом.

Представление прокурора  является наиболее распространенным средством  реагирования на нарушения природоохранительного  законодательства. Оно вносится прокурором или его заместителем, согласно ст. 24 Закона о прокуратуре РФ, в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе глубоко проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

Постановление прокурора  выносится, как сказано в ст. 25 Закона о прокуратуре РФ, исходя из характера нарушения закона должностным лицом. Так, к примеру, в случае обнаружения признаков экологического преступления им выносится мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.

В тех случаях, когда возникает  необходимость привлечения виновного  в нарушении природоохранительного  законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Кроме того, прокуроры  обязаны принимать меры к обеспечению  возмещения материального ущерба, причиненного нарушениями природоохранительного законодательства. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, прокурор вправе предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В последние годы число таких актов имеют тенденцию к росту.

Вместе с тем нельзя не заметить, что, предъявляя иски в суды и арбитражные суды, прокуроры нередко тем самым подменяют другие органы. Подавляющее число исков, если это не связано с рассмотрением судами уголовных дел, должны в первую очередь предъявляться уполномоченными на то органами: комитетами по охране природы, органами здравоохранения, местными органами власти и другими. Прокурорам же надлежит предъявлять иски преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине не в состоянии сделать заинтересованные органы. Они должны всячески способствовать активизации и совершенствованию работы по возмещению материального ущерба этими органами, поддерживать, когда это необходимо, заявленные ими иски в судах и арбитражных судах.

Однако следует иметь в виду, что в соответствии с Арбитражным  процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ вправе направить только Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта Российской Федерации — также прокурор или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители (ст. 41). Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных природоохранных прокуратур.

Ко всему прочему  прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского  надзора, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись  своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений природоохранительного законодательства.