Международные конвенции и соглашения, посвященные проблемам охраны окружающей природной среды

В процессе работы над заданными темами ЮНЕП разработала особый метод, получивший название программного метода. Он включает в себя три уровня. Вначале собирается информация об экологических проблемах и предпринимаемых усилиях по их разрешению, выявляются пробелы в знаниях и недостатки в осуществлении, а также определяются учреждения, которые должны быть привлечены к исправлению положения. Затем определяются цели и стратегии для Программы и разрабатываются конкретные мероприятия. Этот материал представляется правительствам, международным межправительственным и неправительственным организациям, другим учреждениям. Наконец, на заключительном этапе отбираются мероприятия, которые получат поддержку от Фонда окружающей среды.

Краеугольным камнем в деятельности ЮНЕП является сбор и распространение информации, осуществляемые в рамках программы "Глобальная система наблюдения" (Earthwatch). Глобальная система наблюдения была определена в Стокгольме как "динамичный процесс интегрированной оценки окружающей среды, с помощью которой идентифицируются соответствующие экологические проблемы и собираются и оцениваются необходимые данные, дающие основу для информации и понимания проблем в целях эффективного управления окружающей средой. В качестве основного элемента данной программы выступает система глобального экологического мониторинга, которая наподобие зонта охватывает множество мониторинговых сетей на международном и национальном уровнях. Программа включает также Международный регистр потенциально токсичных веществ, который создан для обеспечения наиболее приемлемого и наименее вредного использования химических веществ, и ИНФОТЕРУА — службу, способствующую международному обмену наиболее современной экологической информацией по самому широкому кругу вопросов. Представляя сведения, необходимые для принятия экологически обоснованных решений, эти проекты особенно полезны для тех стран, которые не имеют достаточных средств на проведение собственных научных исследований.

Помимо оценки состояния окружающей среды деятельность ЮНЕП включает в себя также планирование, проведение международных консультаций, содействие в развитии нрава окружающей среды, помощь в подготовке кадров, организация научно-практических конференций и семинаров.  В частности, более пятидесяти государств получили от ЮНЕП помощь в разработке своего природоохранного законодательства, которая выразилась в подготовке докладов для правительств, рекомендаций и проектов документов. Роль ЮНЕП в развитии международного права окружающей среды будет рассмотрена в другом разделе.

Следует отметить и такое направление в деятельности ЮНЕП, как участие в качестве учреждения-исполнителя в Фонде глобальной окружающей среды, созданном в 1991 г. в соответствии с резолюцией директоров-исполнителей Всемирного банка и на основе соответствующих соглашений между Программой развития ООН, ЮНЕП и Всемирным банком. Фонд обеспечивает развивающимся странам безвозмездное и льготное финансирование экологических проектов в четырех ключевых областях: изменение климата, биологическое разнообразие, международные воды и истощение озонового слоя. Как организация, которой доверено дело охраны окружающей среды, ЮНЕП претендует на особую стратегическую роль в деятельности Фонда. Оценивая в целом долгий путь, пройденный Программой ООН по окружающей среде, нельзя не признать, что, несмотря на ряд сдерживающих факторов, таких как скромный объем полномочий, небольшое число сотрудников, ограниченный бюджет и удаленность штаб-квартиры от основных политических и экономических центров, ей удалось добиться впечатляющих результатов. Тем не менее модель ЮНЕП, основные параметры которой были определены еще в начале 70-х гг., нуждается сегодня в существенной (если не коренной) реорганизации. Принятая Советом управляющих ЮНЕП Найробийская декларация уточнила задачи Программы с учетом новых тенденций в международном природоохранном сотрудничестве, наметившихся после Конференции в Рио-де-Жанейро.

Осторожные по своей тональности положения Найробийской декларации не содержат и намека на какие-либо радикальные изменения в структуре и компетенции ЮНЕП. Однако, думается, давно назрела необходимость в создании на базе Программы ООН по окружающей среде полноценной международной организации, обладающей статусом специализированного учреждения. Эта идея отнюдь не нова: предложения такого рода звучали еще во время подготовки к Стокгольмской конференции. Тогда выдвигался, в частности, проект создания в рамках системы ООН "суперагентства" с наднациональными полномочиями" По прошествии времени актуальность подобной идеи лишь возросла. Беспрецедентные по своему масштабу и охвату, современные экологические проблемы требуют такого же беспрецедентного уровня координации предпринимаемых государствами действий.

Разумеется, когда речь заходит о преобразовании ЮНЕП во всемирную природоохранную организацию, подразумевается не только повышение правового статуса Программы, но и значительное расширение компетенции. Так, предполагается, что новое учреждение могло бы формулировать применительно к своей проблематике основные принципы, аналогичные тем, которые вырабатывает Всемирная торговая организация (например, статус наибольшего благоприятствования и отсутствие дискриминации или принцип ценообразования с учетом затрат на защиту окружающей среды). Другой функцией создаваемой организации могло бы стать установление и осуществление контроля за перераспределением международных квот на использование хозяйственной емкости биосферы. Экспертами высказываются также предложения о том, как обеспечить стабильное и достаточное финансирование деятельности природоохранного агентства. В частности, среди способов получить требуемые средства называются налоги на международные перевозки или на движение денежных средств через государственные границы.

Органы и учреждения системы ООН внесли значительный вклад в формирование и динамичное развитие международного нрава окружающей среды. Особая заслуга в этом отношении принадлежит Программе ООН по окружающей среде, при непосредственном участии которой были разработаны и заключены многие важнейшие международные конвенции. В качестве примера можно привести Вашингтонскую конвенцию о международной торговле видами дикой флоры н фауны, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г., Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. и Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. Отдельно следует упомянуть Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г. — соглашение, которое некоторые комментаторы расценивают как "значительный дипломатический прорыв", заложивший основы "новой глобальной дипломатии. Конвенция была подписана менее чем через год после того, как ученым удалось определить существо проблемы. Всего лишь два года спустя эта Рамочная конвенция была дополнена Монреальским протоколом, содержавшим конкретные обязательства государств по снижению выбросов в атмосферу разрушающих озон веществ. ЮНЕП сыграла лидирующую роль в организации широкомасштабных научных исследований в данной области, а затем и непосредственно в процессе разработки и заключения Венской конвенции.

Определенный вклад в развитие механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды внесли также некоторые специализированные учреждения ООН и Международное агентство по атомной энергии. Так, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение. Международная морская организация участвовала в разработке большинства соглашений в области охраны природной среды мирового океана. В их числе — Лондонская конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 и Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. МАГАТЭ, вскоре после аварии на Чернобыльской АЭС, инициировала заключение двух конвенций: о раннем уведомлении о ядерном инциденте и об оказании помощи в случае ядерного инцидента.

На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Европейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН занялась рассмотрением экологических проблем (первое природоохранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.). К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относится Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. В области охраны атмосферы Конвенция явилась первым юридически обязательным документом, заключенным на широкой региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская конвенция 'служит одним из редких примеров действенного природоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г. она была расширена путем принятия пяти протоколов, устанавливавших темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осуществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов азота в регионе ЕЭК. Под эгидой ЕЭК были разработаны и другие важные для европейского региона соглашения, такие как, например. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В 1994 г. Комиссия международного права завершила работу над проектом статей по праву ненавиганионных видов использования международных водотоков (речь идет, по сути, об использовании вод международных рек в качестве природного ресурса). На основании этого проекта под эгидой ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная конвенция. Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения оказывают влияние на развитие международного права окружающей среды и таким традиционным для международных организаций способом, как принятие собственных решений, юридически не обязательных для государств-участников. В частности, ряд важных резолюций природоохранного значения был принят Генеральной Ассамблеей. Особое место среди них занимает Всемирная хартия природы (резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.) Данный документ представляет собой свод, принципов, которыми государства, а также неправительственные учреждения и отдельные лица должны руководствоваться в ходе осуществления любой деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Положения Хартии впоследствии были закреплены в некоторых международных соглашениях и законодательстве ряда государств .

Решения в области охраны окружающей среды, помимо Генеральной Ассамблеи, принимаются также некоторыми специализированными учреждениями ООН (например. Международной организацией гражданской авиации) и, разумеется. Программой ООН по окружающей среде. Так, ЮНЕП были разработаны руководящие принципы, касающиеся управления разделяемыми природными ресурсами (1978), загрязнения морей с наземных источников (1985), опасных отходов (1987).

Заключение

В целом решения международных организаций, в том числе и органов и учреждений ООН, образуют достаточно специфическую группу источников международного экологического права, которую принято называть "мягким правом". Конечно, вследствие своего рекомендательного характера эти документы не являются "правом" в строгом смысле слова. Тем не менее, формулируя цели и стандарты, они определяют направления последующего развития договорного и общего права. Преимуществом данной категории источников является то, что они способны более оперативно по сравнению с традиционной дипломатией реагировать на стремительные изменения в научных представлениях о состоянии окружающей среды. Кроме того, выступая в качестве самостоятельного субъекта права, международные организации в своих решениях отражают скорее интересы окружающей среды, чем интересы отдельных государств, на позицию которых нередко влияют политические и экономические факторы. Реальная угроза глобального экологического кризиса требует существенной реорганизации механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды. На сегодняшний день его основной элемент составляют международные соглашения. Несмотря на некоторые обнадеживающие тенденции, наметившиеся в договорном процессе, важно иметь в виду, что исключительно традиционная дипломатия по сути своей не способна обеспечить адекватное регулирование всего сложнейшего комплекса экологических проблем. Определенную альтернативу договорам представляют решения международных организаций, однако, в подавляющем большинстве случаев государства не обязаны их соблюдать. В настоящее время необходимо создать в рамках ООН орган, полномочный принимать акты, юридически обязательные для всех государств-участников.устя двадцать лет после Стокгольма, в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Форум собрал рекордное число участников: 179 государств направили в Бразилию в общей сложности 8 тыс. делегатов. В его работе приняли участие также 3 тыс. представителей неправительственных международных организаций. Знаменательно, что параллельно с межправительственный конференцией в пригороде Рио-де-Жанейро прошел Глобальный форум, который посетили более 20 тыс. частных лиц. Значение, которое высокопоставленные чиновники и рядовые представители общественности, собравшиеся в Рио-де-Жанейро, придавали решению экологических проблем, проявилось в девизе конференции: "Наш последний шанс спасти планету".Одним из результатов работы конференций явилось принятие Декларации по окружающей среде и развитию и амбициозной программы действий под названием "Повестка дня на XXI век". Декларация представляет собой свод 27 принципов, которые во многом перекликаются с положениями Стокгольмской предшественницы. В то же время в Декларации Рио-де-Жанейро нашли отражение кардинальные изменения, произошедшие в мире в 80-е гг.

На конференции в Рио-де-Жанейро были также открыты для подписания два важнейших глобальных соглашения: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии. Конвенции направлены соответственно на достижение стабилизации содержания в атмосфере парниковых газов и обеспечение устойчивого использования генетических ресурсов планеты. Оба документа, хотя и имеют огромное значение, составляют лишь фундамент для последующего развития правового регулирования в данных областях. Предполагается, что для реализации целей, определенных в конвенциях, государства должны разрабатывать национальные планы, принимать соответствующие законы и заключать международные соглашения, уточняя тем самым обязательства, взятые на себя в Рио.

Как и документы, одобренные в Стокгольме, решения конференции в Рио-де-Жанейро (прежде всего, план мероприятий "Повестка дня на XXI век") имели определенные организационные последствия, главным из которых стало создание Комиссии по устойчивому развитию (КУР) КУР является вспомогательным органом ЭКОСОС, призванным поощрять и анализировать прогресс в осуществлении "Повестки дня на XXI век" на национальном, региональном и глобальном уровнях и содействовать комплексному и рациональному регулированию развития и охраны окружающей среды. Многие авторы расценивают учреждение КУР как едва ли не самый значительный итог конференции в Рио, однако, думается, подобные оценки несколько преувеличены. Дело в том, что ее полномочия носят весьма скромный Характер. В компетенцию Комиссии не входит принятие каких-либо юридически обязательных решений. Более того, государства не обязаны, а лишь вправе предоставлять КУР свои доклады, что существенно ограничивает ее надзорные функции. Таким образом. Комиссия является чем-то вроде дискуссионного клуба, основная задача которого состоит в мобилизации политической воли государств. Вряд ли на современном этапе можно считать большой победой создание еще одной бюрократической структуры, имеющей перед собой наполеоновские планы, но не обладающей какими-либо властными рычагами.

Список литературы:

1. А. Г. Банников. Основы экологии  и охрана окружающей среды. –  М.; 1999

2. Э. А. Арустамов. Экологические основы природопользования. – М.; 2001

3. Э. А. Арустамов. Природопользование. – М.; 2000