Лес и его охрана

Кодексом устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т.п. Все это немаловажно, так как в условиях перехода к рыночным отношениям целесообразно и необходимо  отграничить разные виды отношений – лесные, имущественные и др. – друг от друга, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, обеспечения экологических требований, прав и свобод человека.

Согласно ГК РФ природные ресурсы  могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Таким образом, приоритет лесного законодательства в регулировании указанных отношений закрепляется как ЛК РФ, так и ГК РФ, что находит отражение  в норма этих законодательных актах. Разумеется, практика покажет, в какой мере законодателю удалось размежевать и совместить регулирование пользования, владения и распоряжения лесами в зависимости от предмета и метода регулирования.

3. Субъекты и объекты лесных отношений 
   

Узловыми моментами для организации  охраны окружающей среды являются проблемы определения объектов и субъектов  лесных отношений.

Лесной кодекс РФ в  ст.6 к объектам лесных отношений  относит лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права  пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковую растительность. Можно заметить, что рассматриваемая норма включает в себя несколько разнородных правовых категорий. Отраслевые науки, как частного, так и публичного права различают общий и непосредственный объекты правоотношений. Непосредственный объект обычно отражает конкретное, индивидуализированное материальное или нематериально благо, на достижение (получение) которого направлены права и обязанности участников единичного правоотношения. Такой объект всегда имеет точные, фиксированные в пространстве и во времени характеристики (размеры, вес, стоимость, длительность и т.п.). В отличие от этого понятие общего объекта используется чаще применительно к системе правоотношений, является, если так можно сказать, “обобщенным, интегральным” благом, отношения, по поводу которого регулирует тот или иной правовой институт или отрасль права. С этих позиций лесной фонд Российской Федерации и леса, не входящие в лесной фонд, являются общим объектом лесных отношений (правоотношений). Иные же объекты, перечисленные в приведенной норме, следует отнести к непосредственным объектам.

Лесной фонд включает в себя все леса, за исключением  лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений). Особенностью лесного фонда является то, что в него, помимо лесов включаются также земли лесного фонда. Земли лесного фонда делятся на две категории: покрытые лесной растительностью и не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Указанная специфика объекта лесных отношений объясняет упоминавшуюся ранее необходимость регулирования отношений по использованию земель лесного фонда не только лесным, но и земельным законодательством.

К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и лесной растительностью не покрытые, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами и иные). Нелесные земли бывают двух видов:

а) земли, обеспечивающие потребности лесного хозяйства (занятые  просеками, дорогами, сельскохозяйственными  угодьями, и другие земли);

б) иные земли, расположенные  в границах лесного фонда, занятые  болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли.

Лесной кодекс РФ определяет лесной фонд России как все леса за исключением лесов, расположенных  на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли  лесного фонда, не покрытые лесной растительностью. Объектами лесных отношений являются, в частности, лесной фонд и участки леса, а также леса, не входящие в лесной фонд. Из этого следует, что отношения, возникающие в связи с лесопользованием и ведением лесного хозяйства на территориях, исключенных из лесного фонда, также регулируются нормами лесного права. Это ставит вопрос о практической и теоретической значимости разграничения в Лесном кодексе РФ объектов лесных отношений на лесной фонд и леса, не входящие в лесной фонд. Такая, в известной мере искусственная, дифференциация усложняет структуру Лесного кодекса РФ, не способствует его пониманию. Леса, расположенные на землях обороны и леса земель населенных пунктов и поселений, как природные ресурсы, объективно не различимы. Отношения по использованию и тех и других в равной мере регулируются нормами лесного права. Действительно, имеется известная специфика правового регулирования ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях земель обороны и земель населенных пунктов и поселений. Однако это не должно являться основанием для “удвоения” общего объекта лесных отношений. Министерство обороны РФ, как и другие лесопользователи, осуществляет функции по лесопользованию и ведению лесного хозяйства. От лесов лесного фонда леса, расположенных на землях обороны, отличаются лишь субъектом, реализующим права и обязанности, связанные с пользованием определенными участками леса. Водный кодекс РФ, как отмечалось, рассматривает водный фонд как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, независимо от того, кто осуществляет водопользование. Специфика, например, специального водопользования отражается в ряде норм Закона и не является основанием для рассмотрения объектов особого водопользования как отдельного объекта водопользования. Можно, вероятно, сходным образом разрешить и вопрос о лесном фонде как объекте лесных отношений. С рассматриваемых позиций лесной фонд можно было бы определить как совокупность лесов, расположенных на территории Российской Федерации и внесенных, либо по основаниям, указанным в законе, подлежащих внесению в государственный лесной кадастр.

Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие  из него осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997г. № 1200. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования в целях, не связанных с лесопользованием, изъятие земель лесного фонда осуществляются:

а) в лесах I группы - Правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством;

б) в лесах II и III групп - органом государственной власти субъекта РФ по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством. Перевод, изъятие земель лесного фонда осуществляются по инициативе лесопользователей с согласия территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством. При переводе лесных земель в нелесные для разработки ресурсов недр необходимо согласование с органами государственного горного надзора России.

При переводе лесных земель в нелесные для использования  в целях, не связанных с лесопользованием на срок до 25 лет, такие земли из состава  земель лесного фонда не исключаются. Перевод на срок свыше 25 лет влечет изъятие земель и исключение их из состава лесного фонда. Одновременно с переводом лесных земель в нелесные в порядке, установленном земельным законодательством, должен решаться вопрос об условиях изъятия и предоставления земельного участка, плате за перевод земель в другую категорию и размерах убытков, связанных с изъятием земель.

Лесные земли могут  переводиться в нелесные также в  целях, связанных с ведением лесного  хозяйства, например, для строительства шишкосушилок, складов для хранения семян, пожарно-химических станций, дорог лесохозяйственного значения, кордонов, организации лесных питомников и др. Объекты лесного хозяйства должны располагаться, преимущественно, на не покрытых лесом землях; площадях, занятых кустарниками или малоценными насаждениями и им подобных землях. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществляется лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством с разрешения территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации. В решении о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства, должны быть указаны место нахождения участка лесного фонда, его площадь, цель и срок перевода, работы, разрешенные для выполнения на этом участке, мероприятия по рекультивации участка после завершения работ.

Леса, расположенные на землях обороны закон исключает из состава лесного фонда России. В соответствии с земельным законодательством, землями для нужд обороны признаются земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск. Исключение лесов, расположенных на землях обороны, производится путем их закрепления за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны. Под закреплением понимается передача федеральному органу исполнительной власти по вопросам обороны лесов, расположенных на землях обороны, с целью постоянного использования их для обеспечения нужд обороны. Исключаются из состава лесного фонда леса, расположенные на предоставленных для нужд обороны земельных участках, в отношении которых имеются необходимые документы, подтверждающие их принадлежность к землям обороны. Леса, расположенные на землях, предоставленных во временное пользование в целях, связанных с нуждами обороны, закреплению не подлежат. После закрепления лесов за Министерством обороны РФ на него возлагаются все функции по организация ведения в них лесного хозяйства и обеспечение рационального и безопасного лесопользования.

Леса, расположенные на землях городских поселений, также исключены из состава лесного фонда. Основное их назначение – способствовать созданию в городах, населенных пунктах условий, благоприятных для проживания населения, а также нейтрализовать последствия вредного воздействия техногенных факторов (промышленности, энергетики, транспорта и т.п.). Градостроительный кодекс РФ, определяя в ст.45 правовой режим рекреационных зон городских и сельских поселений, включает в них, в частности, парки, сады, городские леса, лесопарки. Возможно отнесение к ним и иных лесов, расположенных на территориях соответствующих поселений. Промышленные рубки в лесах городских поселений не допускаются. Разрешены лишь рубки, осуществляемые в целях охраны, защиты и воспроизводства городских лесов – рубки ухода, реконструкции и обновления, санитарные и иные, направленные на указанные цели, рубки. Лесной кодекс РФ не определяет лицо (орган), ответственное за ведение лесного хозяйства и рациональное и безопасное использование лесов, расположенных на землях городских поселений. Полномочия по правовому регулированию этих отношений адресуются органам государственной власти субъектов Федерации.

Лесной фонд, как один из объектов лесных отношений, имеет  сложный состав. Это обусловлено  многообразием функций, выполняемых  лесом, как природным ресурсом, который имеет не только потребительские свойства, но и оказывает активное воздействие на состояние окружающей среды. Все леса делятся по группам на леса первой, второй и третьей групп. В лесах первой группы существуют различные категории защитности. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1169 “О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы” отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также перевод лесов из одной группы или категории защитности в другую производятся федеральным органом управления лесным хозяйством по согласованию с органами исполнительной власти субъектов, заинтересованными министерствами и ведомствами. Ходатайства об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также их переводе из одной группы лесов или категории защитности в другую могут вноситься заинтересованными министерствами, ведомствами, государственными и другими организациями, государственными органами управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации. Порядок возбуждения таких ходатайств и их содержание определяются Положением о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности.

Отнесение лесов к государственным защитным лесным полосам, ленточным борам, защитным полосам лесов вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, к городским лесам и лесопаркам, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, к другим лесам в пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных районах, имеющим важное значение для защиты окружающей природной среды, если это не связано с переводом лесов из одной группы в другую, может производиться органами государственной власти субъектов Федерации по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.

Группы лесов и категории  защитности определяют порядок ведения  лесного хозяйства и лесопользования. К лесам первой группы ст.56 Лесного кодекса РФ относит леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий.

Леса 1-й группы занимают около 20 процентов лесных площадей и включают в себя:

- запретные полосы  лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных  объектов;

- запретные полосы  лесов, защищающие нерестилища  ценных промысловых рыб;

- противоэрозионные леса;

- защитные полосы лесов  вдоль железнодорожных магистралей,  автомобильных дорог федерального, республиканского и областного  значения;

- государственные защитные  лесные полосы;

- ленточные боры;

- леса на пустынных,  полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей природной среды;

- леса зеленых зон  поселений и хозяйственных объектов;

- леса первого и  второго поясов зон санитарной  охраны источников водоснабжения;

- леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно - санитарной) охраны курортов;

- особо ценные лесные  массивы;

- леса, имеющие научное  или историческое значение;

- памятники природы;

- орехово-промысловые  зоны;

- лесоплодовые насаждения;

- притундровые леса;

- леса государственных природных заповедников;

- леса национальных  парков;

- леса природных парков;

- заповедные лесные  участки.

К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой  плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, Леса второй группы занимают около 6 процентов всего лесного фонда России. для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.