Экологическая экспертиза

Содержание

 

 

Введение

 

Актуальность данного исследования определило то, что регулярные перемены в природоохранной компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов, осуществляемые в последние годы, приводят к текучести и дисквалификации персонала управления экологической экспертизой, разбалансированию экологического контроля и экологической экспертизы, к неясности полномочий Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в организации и проведении государственной экологической экспертизы, общественных слушаний проектов, подготовке ОВОС. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе. Важно как само требование о порядке проведения экспертизы, так и особенно его установление на уровне федерального закона. Именно это требование предопределило относительно высокую эффективность государственной экологической экспертизы в 1990-е годы.

Цель работы – исследовать  государственную экологическую экспертизу.

В соответствии с целью  поставлены и решаются следующие  задачи:

- Рассмотреть понятие  и цели экологической экспертизы;

- Изучить принципы и порядок проведения экологической экспертизы;

- Проанализировать ответственность  за нарушение законодательства  об экологической экспертизе.

 

 

1. Понятие и цели экологической экспертизы

 

Целью проведения экологической  экспертизы является установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Более серьезное уточнение  целей и задач проведения экологической  экспертизы содержится в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» применительно к определению понятия «экологическая экспертиза». Согласно статье 1 этого Закона экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Таким законом, урегулировавшем  достаточно подробно порядок проведения экологической экспертизы, является Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе».¹

Ранее такой порядок был урегулирован подзаконным актом - Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, которое сохраняет свое действие и в настоящее время.

Кроме того, важные требования, касающиеся организации и проведения государственной экологической  экспертизы федерального уровня, установлены Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Согласно указу Президента РФ от 23 июня 2010 г. №780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»² Федеральной службе по надзору в сфере природопользования переданы полномочия по проведению государственной экологической экспертизы, что в дальнейшем найдет отражение в соответствующем Положении.

Оценка воздействия  на окружающую среду проводится в  отношении планируемой хозяйственной  и иной деятельности, которая может  оказать косвенное или прямое воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов такой деятельности.

В настоящее время  прослеживается несоответствие современным  требованиям действующего Положения  об оценке воздействия намечаемой хозяйственной  и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. №3722.³

В проекте нового Положения  и в ряде законопроектов предлагается уменьшить значение общественных публичных  слушаний по объектам проектирования и строительства, снять их обязательность для документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу.

Мотивировкой служит устранение излишних барьеров на пути предпринимательской деятельности, в том числе при выделении  земельных, лесных участков и осуществлении жилищно- коммунального строительства.

Это может стать шагом  назад в развитии демократических  начал управления охраной окружающей среды и природопользованием, явиться  прикрытием беззакония.

Отступление от апробированных российской практикой требований ОВОС будет означать откат от выполнения Европейской конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и иных международных договоренностей России.

Имеющиеся недостатки экологической  экспертизы, ОВОС и публичных слушаний надо преодолевать не исключением их из механизма обеспечения действия экологического (природоресурсного) права, а наведением экологического правопорядка, разработкой и реализацией методик их проведения.

Сказанное не означает призыва  к застою законодательства: оно может пополняться, например, законами об оценке воздействия на окружающую среду, об общественных слушаниях проектов, об экологическом аудите, об экологическом страховании, но при условии их подлинно юридического наполнения предписаниями о правоотношениях, об обязанностях и правах их участников, соблюдения точности терминологии.

Например, в течение  полутора десятилетий в российском законодательстве используются требования «экономического стимулирования природоохранной деятельности», «применения наилучших в экологическом отношении технологий». Должной расшифровки этих призывов нет ни в экологическом (природоресурсном), ни в налоговом, ни в ином законодательстве; нормы не подкреплены механизмом исполнения, как и в случаях с ОВОС и общественными слушаниями.⁴

Закон устанавливает, что  государственной экологической  экспертизе должно предшествовать общественное обсуждение проекта с участием жителей  того района, где этот проект предполагается осуществить. Также предусмотрена  возможность проведения общественной экологической экспертизы, результаты которой должны быть учтены.

Эти положения не всегда реализуются на деле. Граждане нередко  узнают о проекте уже на этапе  его практической реализации.

В таких условиях обращения  граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления неизменно отвергаются со ссылкой на то, что все требуемые согласования проект прошел. Когда же граждане, реализуя свое право на получение информации о состоянии экологии, требуют ознакомить их с соответствующей документацией, им в этом отказывают под любым предлогом.

На обжалование действий уполномоченных органов, незаконно  отказывающих гражданам в ознакомлении с документацией, всегда уходит время. Строительство между тем идет полным ходом. Когда же задним числом удастся доказать, что оно было начато незаконно, судьба проекта зачастую решается с позиций узко понятой экономической целесообразности, а допущенные при его реализации нарушения природоохранного законодательства как бы «узакониваются».

В ходу порочная практика обмана граждан. Характерна, например, ситуация, в которой уполномоченные органы по сговору с лоббистами строительного проекта организуют сбор подписей в его поддержку среди жителей домов, расположенных на значительном удалении от места строительства. Мнение жителей близлежащих домов при этом не учитывается.⁵

Бывают случаи и прямой подделки подписей. К сожалению, правоохранительные органы, как сообщает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, неохотно реагируют на подобные нарушения  закона и оказываются не в состоянии установить виновных.

Таким образом, государственная  экологическая экспертиза и составляющие ее ОВОС, общественные слушания нуждаются  в конкретной поддержке граждан  и их общественных объединений как  активных участников процесса реализации экологического права.

При проведении государственной экологической экспертизы специально уполномоченным государственным органом исполнительной власти, во-первых, устанавливается соответствие намечаемой деятельности экологическим требованиям.

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Принципы и порядок проведения экологической экспертизы

 

Одним из звеньев организационно-правового  механизма обеспечения действия экологического права, решающих факторов охраны окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более двух десятков лет.

Ее цели - установить соответствие намечаемой деятельности экологическим  требованиям и предупредить возможные  неблагоприятные воздействия хозяйственной  деятельности на природные ресурсы  и окружающую среду.

Эти отношения регулируются Законом об экологической экспертизе. Важнейшим элементом экспертизы применительно к экологическим правоотношениям является оценка воздействия каждого проекта на окружающую среду (ОВОС).

Институт государственной экологической  экспертизы является одним из механизмов обеспечения государственных гарантий экологических прав граждан. Такой экспертизе подлежат все технико- экономические обоснования и проекты строительства, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду.⁶

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

1) презумпции потенциальной экологической  опасности любой намечаемой хозяйственной  и иной деятельности (этот новый  для российского права подход  означает необходимость возложения  бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на заказчиков и авторов проекта);

2) обязательности проведения экспертизы  до принятия решений о реализации  проекта (финансирование и работы  по всем проектам и программам  должны производиться только  при наличии положительного ее заключения);

3) комплексности оценки воздействия  на окружающую среду хозяйственной  и иной деятельности и его  последствий (должны учитываться  ближайшие и отдаленные экологические,  экономические, социальные, демографические,  нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния граждан, требования экологической безопасности);

4) достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую  экспертизу (в противном случае  невозможно определить допустимость реализации объекта и профилактики загрязнения среды);

5) независимости экспертов при  осуществлении ими своих полномочий (их заинтересованность в тех  или иных выводах, не связанных  с охраной земель и природной  среды, может свести значение  экспертизы на нет);

6) научной обоснованности, объективности  и законности заключений экспертизы (эти требования закона должны  быть положены в основу каждого  заключения экологической экспертизы - как государственной, так и  общественной);

7) гласности, участия общественных объединений, учета общественного мнения;

8) ответственности участников экологической  экспертизы и заинтересованных  лиц за организацию, проведение, качество экспертизы.⁷

Законом об экологической экспертизе определяются:

• объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня;

• порядок формирования экспертной комиссии Ростехнадзо- ром, требования к экспертам и председателю комиссии, к ее заключению;

• права граждан и общественных организаций (объединений) по проведению общественной экологической экспертизы, условия се проведения и содержание, правовой характер ее заключения:

• исключительные основания отказа в государственной регистрации  заявления о проведении общественной экологической экспертизы;

• права и обязанности  заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе;

• финансирование государственной  и общественной экологической экспертизы;

• ответственность за нарушение законодательства об экологической  экспертизе.

Предусмотренные законодательством принципы и порядок проведения экологической экспертизы проекта и решения, которые могут оказать воздействие на состояние окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, служат основой правоприменения, предметом судебной практики.

Так, Верховный Суд  РФ установил, что распоряжения Правительства  РФ приняты с нарушением законодательства, определяющего порядок перевода лесных земель в нелесные. В частности, на федеральном уровне не проведена  экологическая экспертиза проекта  правового акта, в результате чего остался неразрешенным вопрос о возможных негативных воздействиях на окружающую среду при вырубке лесов первой группы при реализации хозяйственных объектов. Распоряжения Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы затрагивают конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.