Функции государственного управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды

Государственное управление в области  охраны окружающей среды и природопользования следует рассматривать применительно к объекту и субъекту управления. Объект экологического управления — это деятельность физических и юридических лиц в области экологии, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (земельных, лесных, водных, полезных ископаемых, минерального сырья, атмосферного воздуха). Субъект экологического управления — орган (учреждение, организация), выполняющий государственные задания в области экологии и охраны окружающей среды и наделенный соответствующими полномочиями.

Формы государственного управления в сфере экологии определяются видами деятельности государственных органов, включая: правотворческую — разработку, согласование и утверждение нормативных документов и их издание; правоисполнительную (исполнительно-распорядительную, оперативно-исполнительную, организаторскую) — деятельность по реализации юридических норм, в том числе принятие решений на основе юридических норм; правоохранительную — контроль и надзор за соблюдением экологического законодательства, привлечение виновных лиц к юридической ответственности.

Методы государственного управления – это приемы и способы воздействия на поведение управляемых субъектов. Можно назвать следующие методы, применяемые в государственном экологическом управлении: а) запрещение; б) предписание; в) рекомендации; г) санкционирование; д) согласование; е) разрешение.

Органы, осуществляющие государственное экологическое управление (субъекты управления), подразделяются на виды по уровням компетенции:

Органы общей компетенции осуществляют общее руководство экологическим управлением и решают принципиальные вопросы в данной сфере. К ним относятся органы всех уровней – Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,  органы местного самоуправления. Функционально они обеспечивают такие направления природоохранной деятельности как: определение основных направлений экологической политики; обеспечение экологической безопасности на территории, находящейся в их ведении; планирование природоохранной деятельности; утверждение экологических программ; утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение; выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ; формирование и расходование экологических фондов в пределах территории, им подведомственной; финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранной деятельности на территории им подведомственной; организация заповедного дела; экологическое образование и воспитание; международное сотрудничество9.

Органы межотраслевой (межведомственной) компетенции. Решая вопросы государственного управления в широких сферах жизнедеятельности общества, они увязывают проблемы экологии с другими направлениями социально-экономического и политического развития страны. К таким органам относятся Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и др.

Органы специальной компетенции. Они сформированы специального для осуществления государственного управления в сфере природоохраны и природопользования.. Эти органы в свою очередь подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Органы отраслевой (ведомственной) компетенции. Они наличествуют в структуре практически всех министерств и ведомств (например, Министерства обороны Российской Федерации, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации), выполняя задачи внутриведомственного экологического управления. Это - учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды, контроль за воздействием на нее, планирование мероприятий по снижению вредных воздействий на экосистемы и рациональному использованию природных ресурсов, экологическому образованию своих работников.

2. Экологический контроль.

Экологическое управление невозможно без эффективного экологического контроля. Экологический контроль следует понимать в нескольких аспектах. Во-первых, как институт общей части экологического права, совокупность норм экологического законодательства, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления экологического контроля. Одним из основных принципов охраны окружающей среды назван принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды. Во-вторых, как систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды (ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды»10).

Профессор А. К. Голиченков понимает экологический контроль в нескольких аспектах: как систему видов контроля, функцию экологического управления, гарантию, правовую форму экологической деятельности. Экологический контроль как система представляет собой совокупность видов контроля. Экологический контроль как функция управления экологической деятельностью есть система действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях. Экологический контроль как гарантия представляет собой способ обеспечения реализации всех других функций экологического управления, элемент экономического механизма решения экологических проблем. Экологический контроль как правовая форма экологической деятельности является системой действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, охране окружающей природной среды, использовании природных ресурсов, применению предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формированию законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям11.

Предметом экологического контроля является соблюдение экологического законодательства и экологических (природоохранных) требований субъектами хозяйственной и иной деятельности независимо от организационно-правовой формы и подчинения, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в целях обеспечения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности проводят контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)12.

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций - предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций.

В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля13.

Задачей государственного экологического контроля является проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства, государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия). Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего.

Правила осуществления государственного экологического контроля установлены Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 (ред. от 05.06.2013) «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)».14

Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними прежде всего в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия

Важность организации и осуществления муниципального экологического контроля обусловлена тем обстоятельством, что источники вредных воздействий на состояние окружающей стороны расположены на территориях муниципальных образований и многие экологические проблемы носят прежде всего локальный характер.

Требования о муниципальном экологическом контроле предусмотрены в экологическом законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении и в иных актах15.

Общественный экологический контроль осуществляют общественные и иные некоммерческие объединения в соответствии с их уставами и граждане согласно законодательству. Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, представленные в органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством16.

Заключение.

Таким образом, управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами (государственными, муниципальными органами, общественными организациями и гражданами) действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. Осуществляется прежде всего в рамках исполнительной власти.

Выделяют следующие виды управления: общественное, производственное, муниципальное, государственное, ряд авторов также выделяет отраслевое (ведомственное) управление.

Так как задачи у различных субъектов управления разные, соответственно и содержание управления осуществляемого в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью функций управления. Функции управления – это постоянные направления деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. Указанные направления и их содержание раскрыты в первой части настоящей контрольной работы. Более подробно рассмотрены функции государственного управления: названы основные специфические принципы управления, содержание понятий субъект и объект управления, методы государственного управления, органы, осуществляющие государственное управление по уровням компетенции (общей, межотраслевой (межведомственной), специальной, отраслевой (ведомственной) компетенции).

Во второй части понятие экологического контроля рассматривается в нескольких аспектах. Во-первых, как институт общей части экологического права, совокупность норм экологического законодательства, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления экологического контроля. Во-вторых, как систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Предметом экологического контроля является соблюдение экологического законодательства и экологических (природоохранных) требований субъектами хозяйственной и иной деятельности независимо от организационно-правовой формы и подчинения, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду. В работе раскрыты функции экологического контроля как правовой меры: предупредительная, информационная и карательная. В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля. В настоящей контрольной работе раскрыто содержание указанных видов экологического контроля, их задачи, особенности.