Нормативные базы делопроизодства

Со времени царствования Петра I делопроизводство в России существенно изменяется и рационализируется. Большое влияние на порядок оформление документов оказали меры, предпринятые Петром I по коренному переустройству принципов делопроизводства, начавшиеся в период 1699 – 1702 гг. с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. Указом царя от 12 окт. 1699 г. предписывалось челобитные писать только на гербовой бумаге[29]. Изготовление и продажа этой бумаги была возложена на Оружейную палату. Гербовая бумага различалась по стоимости, что отражалось в размерах клейма с изображением государственного герба и указанием под клеймом стоимости бумаги, С 1719 г. на гербовой бумаге стали проставлять год. Гербовые сборы принесли ощутимую пользу казне, а также регламентировали форму и размеры челобитных и других документов.

Другим важным мероприятием, повлиявшим на изменение формы челобитных, стала  постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, продолжавшаяся с 1700 по 1720 гг. Экономичность тетрадной формы делопроизводства по сравнению со столбцовой явилась главной причиной отмены Петром I с 12 июня 1700 г. столбцов и введения тетрадной формы документирования деятельности центральных и провинциальных учреждений.

В 1708 – 1711 гг. Петр I предпринял реформу  русской письменности, устранив надстрочные  знаки, упразднив несколько букв и узаконив другое (приближенное к  латинским шрифтам того времени) начертание оставшихся — так называемый гражданский шрифт, взамен церковнославянского, что значительно упростило составление  официальных документов, в том  числе и челобитных.

Следующим шагом по дальнейшему  регламентированию делопроизводства, стала создание в 1720 г. главного письменного  устава, регулировавшим деятельность возникших на месте приказов новых  органов – коллегий – Генерального Регламента.

Согласно Генеральному Регламенту, коллегия состояла из присутствия и  канцелярии. В состав присутствия  входили президент канцелярии, вице-президент, советники, асессоры. В регламенте подробно описывались обязанности всех должностных  лиц. Делопроизводством в коллегии ведала канцелярия, состоящая из секретаря, нотариуса, переводчика, актуариуса, регистратора, канцеляристов и копиистов. Генеральный  регламент подробно описывал обязанности  членов канцелярии, причём каждой должности  уделялась отдельная глава. Канцелярия возглавлялась секретарем, который  руководил всем делопроизводством  в коллегии. Секретарь докладывал суть дела в присутствии, распределял  делопроизводственные документы. Нотариус вел протоколы заседаний коллегии. Актуариус собирал корреспонденцию, приходящую в канцелярию. Регистратор  «…письма собирал и по пакетам  раскладывал и потом велел  набело переписывать сочинение всех указов и писем помесячно и  весь год…», получаемых и отправляемых коллегией. Для этого он вел журнал, в который должен был «…по алфавиту, числу и месяцу, вкратце выписать содержание каждого дела и имя, и  тому принадлежащих их особ, и место куда дело послано…», а также вел регистратуру – четыре записные книги, носившие буквы A, B, C, D, в которых указывалась вся входящая и исходящая корреспонденция. Низшими по должности работниками канцелярии были канцеляристы и копиисты. Канцеляристы изготавливали дипломы, патенты и другие виды второстепенной документации, которые надлежало подавать секретарю для утверждения.

К распорядительным документам в Генеральном  регламенте относится «рескрипт», вытеснивший  жалованную грамоту и имеющий  значение распоряжения царя, указа  или грамоты, употребляемой для  сношения с другими государствами  или инструкции. Обилие появившейся  новой документации говорит о  существенном усложнении процесса делопроизводства в XVIII веке. Генеральный регламент  регулировал применение некоторых  появившихся видов документов. Большое  внимание в Генеральном регламенте уделяется такому виду документа, как  протокол, возникшему в связи с  созданием Петром I учреждений, основанных на коллегиальных принципах управления. Генеральный регламент: 1) отразил в себе всю систему коллежского делопроизводства, 2) регламентировал обязанности всех членов коллегии от Президента до копииста, 3) явился основой для последующего развития делопроизводства, в нём рассматривались такие виды работы с документами, как приём, регистрацию, учёт и контроль за документацией, 4) сочинение новых форм документов (были приведены общие принципы протоколирования, характерные для коллежского способа делопроизводства, 5) определены должностные обязанности членов канцелярии: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.

Генеральный регламент явился следствием реформы центрального управления, проведённой  Петром I в целях централизации  государственного аппарата, наиболее чётко и ясно показав основные положения коллежского делопроизводства, многие принципы которых (учет и контроль за входящей и исходящей документацией, ведение протоколов и т. д.) оставались действенными до 1917 года, и основы которых  сохраняются и до наших дней.

Свой вклад в развитие системы  управления внесла Екатерина II. В 1775 г. особая комиссия под руководством Екатерины II разработала пространный законодательный  акт – Манифест «Учреждение для  управления губерний Всероссийской  империи». В соответствии с данным указом функции всех учреждений и  должностных лиц были разделены  на три основные группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая группа была представлена в  губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения. Административным начальником каждой губернии был губернатор, который  управлял губернией с помощью  коллегиального учреждения – губернского  правления; губернатор был его председателем, а два советника – членами. Губернское правление становилось  основным административным учреждением  губернии, в котором важную роль играла канцелярия.

XVIII век в развитии делопроизводства  характеризовался усилением законодательной  регламентации всех сторон деятельности  канцелярии и учреждения в  целом, формированием и закреплением  общих административных начал  деятельности учреждений и, прежде  всего, бюрократического начала.

В начале ХIХ в. старая петровская административная система коллегий – центральных учреждений управления в России, – окончательно показала свою отсталость и неэффективность. Екатерина II, создав порядок местной администрации и суда, оставила незавершенным центральное управление государством. В первые годы царствования Александра I, его указом от 8 сент. 1802 г. коллегии по французской модели Наполеона I были преобразованы в восемь министерств, с их последующей реорганизацией в июне 1811 г. в связи с изданием нового Манифеста «Общего учреждения министерств». Главным отличием от предыдущей системы коллегиального управления стал принцип единоначалия в административной деятельности министров. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений.

Канцелярия министра по своей структуре  была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов  имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и  количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в  ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или  столы с соответствующим штатом служащих.

Манифестом Александра I «Общее учреждение министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (служебной переписке) министерств с другими учреждениями. Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XV в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном понимании этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: «производство дела» – это решение какого-то конфликта, управленческой задачи, т. е. дела. Поскольку всякое окончательное решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».

Содержание Манифеста Александра I «Общее учреждение министерств» свидетельствует  о достаточно четком различии двух аспектов делопроизводственной деятельности:

1) формы документов, по которым  совершается делопроизводство (для  обозначения этой деятельности  в XX в. широко употреблялся  самостоятельный термин – «письмоводство»);

2) движение документов и дел  (порядок «течения дел»), понимая  вместе с тем, что в практической  деятельности канцелярии они  тесно взаимодействуют.

Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения  дел, или «производства дел» (используя  современную терминологию, – процесс  принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в Манифесте Александра I «Общее учреждение министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах. На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система  министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более  гибких форм делопроизводства и его  ускорения. Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки – телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения. В конце XIX – начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении. Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов – рапорт, предписание, отношение.

После Октябрьской социалистической революции, 26 окт. 1917 г. II Всероссийский  съезд Советов утвердил текст  обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам». В этом документе указывалось: «Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов...»[30]. Этим постановлением действие всех государственных ведомств и законодательных актов Российской империи и Временного правительства было прекращено. Вместо них вводились новые учреждения и нормативные акты, утвержденные советской властью. Отменялись сословия, чины и звания.

Центральные органы советского государства вели настойчивую работу по оптимизации в сфере управления, что закреплялось нормативными документами  и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и  делопроизводства.

Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ СССР создан отдел нормализации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб  в партийном и государственном  аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных  категорий управленческих работников. В середине 20-х гг. дополнительно  создаются две новые крупные  организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ).

Важным этапом в развитии проблем  делопроизводства можно считать  подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован  передовой практический опыт, накопленный  к этому времени различными ведомствами  и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Общие правила  документации и документооборота»  в качестве типовых и единых для  всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В "Общих  правилах документации и документооборота»  определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. Изложение материала в данном документе можно сравнить с содержанием  современных обучающих инструкций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки  корреспонденции, и указывалась  методика выполнения каждой операции.

В советский период развивались  и системы специальной документации.

В системе планового ведения  хозяйства был сделан на документировании таких функций, как планирование, учет, контроль. Была образована Государственная  общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетний срок – советские пятилетки. Первый такой план разработан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.