Архивное законодательство Российской Федерации в 2000-х годах

Архивное законодательство Российской Федерации в 2000-х годах

Неизвестно как бы долго продолжалась эта ситуация и чем бы это закончилось для  российских архивов, если бы не помощь "свыше". В смысле из высших эшелонов власти в лице вице-премьера В.И. Матвиенко, ставшей для архивной отрасли настоящим "ангелом-хранителем". И дело не столько в том, что она первая из членов высшего руководства страны после Г. Алиева посетила архивные учреждения, а также в бытность свою вице-премьером регулярно присутствовала на итоговых коллегиях Росархива, сколько в том, что при ее непосредственном участии после долгих лет забвения архивная отрасль вновь получила реальную государственную поддержку в своей деятельности.

Одними из первых практических результатов  этого сотрудничества стали рассмотрение 25 ноября 1999 г. на заседании Правительства Российской Федерации вопроса "О мерах по сохранению Архивного фонда Российской Федерации и улучшению использования архивных документов", а также выход в декабре 1999 г. и августе 2000 г. инициированных Росархивом поручений Правительства Российской Федерации руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть и принять необходимые меры по обеспечению сохранности и улучшению использования архивных документов. Несмотря на то, что им не удалось придать статус правительственных постановлений, эти документы и в центре и на местах способствовали решению ряда актуальных вопросов развития архивного дела, в том числе увеличения финансирования региональных и муниципальных архивов, выделения им помещений, капитального ремонта, рассекречивания документов, ведомственного хранения архивных документов, отбора и передачи на государственное хранение аудиовизуальной документации, а также документов, образовавшихся в деятельности кредитных организаций в случае их ликвидации или признания несостоятельности.

Стабилизация финансово-экономической  ситуации в стране обусловила относительную  устойчивость сети архивных учреждений и даже позволила провести некоторое  совершенствование архивной инфраструктуры на федеральном уровне. В частности, в структуре соответственно РГАЭ, ГАРФ и РГАСПИ были созданы центр информационных технологий Росархива, выставочный зал федеральных архивов, центр по разработке и реализации документальных публикаций федеральных государственных архивов. Активизировалась также начатая еще в 1993 г. работа по созданию Российского государственного архива документов по личному составу, крайне необходимого для обеспечения сохранности и использования более 2 млн. дел по личному составу, образовавшихся в процессе деятельности ликвидированных министерств и ведомств СССР, РСФСР и Российской Федерации, а также предприятий-банкротов федерального подчинения. В этих целях в 2001 г. в РГАЭ было создано профильное структурное подразделение, на базе которого предполагалась организация этого архива. Однако даже оказываемая Росархиву поддержка вице-премьера и протокольное решение Правительства Российской Федерации от 14.05.2002 № ВМ-П12-Г8-29 не смогли сдвинуть с мертвой точки вопрос о выделении для него здания.

Улучшение состояния и функционирования архивов позволило Росархиву  вернуться к решению давно  назревшей проблемы правового регулирования  архивного дела, поскольку действовавшие  на тот момент Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, принятые ранее Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и ряда важных федеральных законов, непосредственно затрагивающие работу с архивными документами, вступили в противоречие с требованиями Основного закона России, а также иных законодательных актов, принятых в его развитие. Попытки Росархива внести в Основы отдельные изменения и дополнения не удались вследствие того, что в соответствии с Конституцией по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится и архивное дело, должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов российской Федерации.

Противоречия и пробелы, имевшиеся в законодательстве об архивном деле, привели к необходимости разработки проекта федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", который бы учитывал положения о разграничении полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, содержащихся в законопроектах "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Произошедшее уже в октябре 2004 г. принятие нового архивного закона стало, безусловно, знаковым событием, возвестившим новый качественный этап в архивном деле России и в этом плане его значение трудно переоценить. Прежде всего, закон выстроил единое правовое поле архивного дела на всем пространстве Российской Федерации. Как показал анализ уже принятых и подлежащих принятию нормативных актов субъектов Российской Федерации по архивному делу, они все базируются на законе, признавая его верховенство в отличие от некоторых правовых актов субъектов Российской Федерации принятых в начале 90-х годов.

Закон позволил "встроить" архивное дело в правовые взаимоотношения  всех юридических лиц с государством, достаточно четко очерчивая их права  и обязанности в этой области  с учетом уже действующих федеральных  законов, где в той или иной степени имеются сюжеты, касающиеся архивных документов.

В целом, его принятие объективно укрепило политические и государственные  позиции архивного дела в стране и в субъектах Российской Федерации, признав его системным элементом  государственного механизма. В этот же период в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившем в силу с 1 июля 2002 г., впервые нашли отражение вопросы контроля за соблюдением архивного законодательства. В целях его реализации Росархивом был издан и зарегистрирован в Минюсте России соответствующий приказ, в архивных органах ряда субъектов Российской Федерации созданы архивные инспекции. Таким образом, в период 1999 - 2003 гг. в состоянии российских архивов наметилась определенная тенденция перехода от стратегии выживания к стабилизации, а по ряду направлений - к развитию. Главную роль в этом сыграло изменение отношения государства к архивам, существенное увеличение бюджетного финансирования, а также меры по совершенствованию организации их работы. Ярким свидетельством позитивных изменений в состоянии российских архивов в этот период стало принятие в 2003 г. коллегией Росархива решения об учреждении профессионального праздника - Дня архивов.

Прежде всего, окончательно закреплен  слом административной вертикали архивной отрасли, разделенной на три самостоятельных уровня. В соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2004 № 290, функции Росархива сокращены до 17 и ограничены оказанием государственных услуг и управлением федеральным имуществом в установленной сфере деятельности. Пережив восьмую за 15 - летний период реорганизацию его аппарат сократился до 71 штатной единицы, т.е. по сравнению с 1992 г. уменьшился почти в два с половиной раза.

Формально оставив Росархив самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 включил архивы в сферу ведения Минкультуры России, тем самым, позволив не самым дальновидным, но самым исполнительным главам регионов осуществить скоропалительную ликвидацию самостоятельных архивных органов. Буквально в течение полутора лет это произошло в 5 субъектах Российской Федерации - Карелии, Чувашской Республике, Калининградской, Смоленской и Тамбовской обл. Между тем в условиях проводимой административной реформы, вследствие усиления опасности утери документов и нарушения целостности архивных фондов реформируемых органов и организаций, масштаб и сложность задач, встающих перед архивными органами и учреждениями, значительно возрастает. В этой связи на уполномоченные органы исполнительной власти в сфере архивного дела ложится особая ответственность по контролю за обеспечением сохранности документов упраздняемых или преобразуемых органов государственной власти и организаций, а также по осуществлению межотраслевого руководства за организацией делопроизводства, упорядочения документов, экспертизе их ценности и передаче на постоянное хранение.

Таким образом, за исключением единых правовых и частично методических основ  деятельности, единственными элементами, обеспечивающими сохранение и поддержание устойчивости существующей системы архивных органов и учреждений страны, остаются только федеральная целевая программа, научно-методические советы архивных учреждений, состав которых в 2000 - 2002 гг. приведен в соответствие с территориальными границами федеральных округов, и Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве.

В меньшей степени реформа затронула  непосредственно архивные учреждения. Важно, что в разработанной Минэкономразвития  России Концепции реформирования организаций бюджетной сферы было подтверждено сохранение за ними статуса государственных учреждений. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.01.2005 № 5-р утвердило перечень подведомственных Росархиву федеральных государственных учреждений, в который вошли все существовавшие с 1999 г. федеральные архивные учреждения за исключением двух организаций обслуживания, подлежащих в установленном порядке ликвидации в соответствии с решениями Правительственной комиссии по проведению административной реформы. К сожалению, в силу объективных обстоятельств - непоследовательного характера проведения реформы и сопротивления ведомств - была упущена потенциальная возможность в соответствии с логикой административной реформы включить в ведение Росархива отдельные федеральные архивные учреждения и документальные комплексы, рассредоточенные в настоящее время по разным ведомствам.

Хочется верить, что накопленный  в последние годы российскими  архивами потенциал, их значимая роль в сохранении документальной памяти государства и общества, пополнении информационных ресурсов и предоставлении социальных услуг населению, позволит архивной отрасли в обозримом будущем возвратиться на самостоятельную и даже, быть может, более высокую, чем сегодня, орбиту.