Сущность казначейского исполнения бюджетов в системе бюджетно-правовых отношений

По моему мнению, сущность казначейского  исполнения бюджетов раскрывается в  основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:

функционирование единого счета  соответствующего бюджета;

осуществление операций по распределению  поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;

применение системы лицевых  счетов, отражающих движение бюджетных  средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;

доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;

повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;

широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;

обязательность осуществления  и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.

Все эти составляющие «казначейского исполнения бюджетов» включают использование  казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).

В БК РФ кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства рассматривается  как одно из обязательных условий  казначейского их исполнения.

Наряду с этим, в ст. 215.1 предусматривается возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи ему полномочия Федерального казначейства по такому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов. Но в данном случае для исполнительных органов власти, их финорганов речь должна идти не об обслуживании (кассовом) исполнения территориальных бюджетов, а об использовании последними казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджетов (по проведению и учету кассовых операций).⁴

Суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит  не только в проведении и учете  операций по кассовому поступлению  в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Эти операции могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти территориальных образований, их финорганами. Главное заключается в использовании казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджета, основная особенность которых выражается, в указанных выше особенностях казначейского исполнения бюджетов.

Казначейская система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемыми при  кассовом исполнении бюджетов. Функцию  кассового исполнения бюджетов в  части проведения и учета кассовых операций, в пределах своей компетенции, выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных документов для кассового расхода).

Понятие «казначейское исполнение бюджетов» появилось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». В специальной литературе можно найти различные толкования этого понятия. При наличии различий в трактовках авторы в основном не сводят осуществление всех операций, составляющих понятие «казначейское исполнение бюджетов», только к функциям органов Федерального казначейства.

Понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» субъектов РФ и местных  бюджетов органами Федерального казначейства лучше выражает суть деятельности органов Федерального казначейства по отношению к территориальным бюджетам, так как исполнение бюджета - это функция исполнительных органов власти. Что касается федерального бюджета, то Федеральное казначейство, находясь до 2005 г. в составе Минфина России, непосредственно участвовало в его исполнении, хотя и в этом случае можно говорить об обслуживании исполнения данного бюджета в части кассового его исполнения с точки зрения казначейских методов и технологий. В новых условиях Федеральное казначейство как самостоятельная служба продолжает участвовать в исполнении федерального бюджета, также обслуживая это исполнение с помощью казначейских методов и технологий.

Теперь в нормативных правовых документах, регулирующих казначейское исполнение территориальных бюджетов с участием органов Федерального казначейства, используется понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов». Оно включает «учет доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов в соответствии с бюджетной классификацией», а также «средств, поступающих от вышестоящих бюджетов».

В конечном счете, сущность казначейского  исполнения бюджетов, включая кассовое их обслуживание, раскрывается через  присущие ему функции, принципы, которые положены в его основу.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.⁵

Этот принцип - важное условие, характеризующее  казначейское исполнение бюджета.

С точки зрения казначейского метода, главное в нем то, что бюджетные  средства не только концентрируются  для управления ими у финансового  органа соответствующего исполнительного органа власти на едином счете (или счетах) данного бюджета, находящихся в учреждении банка, а также с отражением на едином казначейском счете в органе федерального казначейства, но и распределяются до конечных получателей бюджетных средств. Это позволяет иметь также возможность управлять остатками бюджетных средств и устанавливать контроль за обоснованностью цен, тарифов на оплату товаров и услуг.

До 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. №46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.

В соответствии с п. 39 Федерального закона от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 215.1, вступившей в действие с 1 января 2006 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.⁶

Указанный Порядок дал возможность  органам Федерального казначейства:

- вести единообразный учет операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации;

- вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства;

- проводить и учитывать на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), открытом органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовые операции по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операции по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.

При этом данным Порядком предусматривается  не только кассовое обслуживание исполнения бюджета органами Федерального казначейства, но и передача им части функций  по организации исполнения бюджета  на договорной основе путем заключения соответствующего соглашения.

Осуществление Казначейством России федеральных полномочий по кассовому  обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации позволило  обеспечить:

- соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, включающего в себя, в том числе: единство правовой базы, единство денежной системы, единство форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ведения бухгалтерского учета;

- доступ органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов (органов Федерального казначейства) значительного количества субъектов Российской Федерации путем централизации счетов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в Головных расчетно-кассовых центрах ЦБ РФ, к платежной системе Банка России, а также единую методологию взаимодействия с платежной системой Банка России;

- сосредоточение средств бюджетной системы Российской Федерации в Банке России;

- условия для сохранности бюджетных средств при возникновении риска потери средств местных бюджетов;

- исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием принципа единого счета бюджета;

- возможность получения достоверной и своевременной информации об оборотах сектора государственного управления;

- необходимое качество, оперативность, прозрачность и полноту информации не только о финансовых потоках, но и об остатках средств в бюджетной системе Российской Федерации, необходимых для принятия эффективных управленческих решений в области денежно-кредитной политики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Органы казначейства  в системе бюджетно-правовых отношений.

 

Субъекты РФ являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что  они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжениями, которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный бюджет.

Федеральным законом от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», частью третьей, которой установлено правило о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Названное положение вступило в действие с 1 января 2006 г. и вызвало неоднозначные оценки, в том числе обусловило постановку вопроса о соответствии расширения полномочий Федерального казначейства Конституции РФ.⁷

Оппоненты нового порядка кассового  обслуживания исполнения бюджетов всех территориальных уровней усматривают  ряд проблем, среди которых потенциальная возможность зачисления всех доходов региональных бюджетов на счет территориального органа Федерального казначейства, в результате чего в доход федерального бюджета могут перечисляться бюджетные средства субъектов РФ. Неконституционность положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ усматривают и в том, что неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации передается федеральному органу исполнительной власти, в том числе санкционирование расходов регионального бюджета; появляется дополнительный орган финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов РФ. Основной тезис, которым оперируют противники «всеобщего» кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством заключается в необоснованном ограничении прав субъектов РФ самостоятельно распоряжаться своей собственностью – средствами бюджета.

Правовая основа регулирования  бюджетов каждого уровня бюджетной  системы РФ основана на конституционных принципах государственного устройства и принципе бюджетного федерализма в том числе.

Конституцией РФ закреплен принцип единства экономического пространства, взаимосвязанным с понятием государственной целостности.⁸ Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, единство финансовой системы, составным элементом которой выступает бюджетная система. Основной гарантией этого принципа является обеспечение единых прав и стандартов экономической (финансовой в том числе) деятельности на всей территории страны. Вместе с тем, принцип единства экономического пространства не должен противопоставляться принципу федерализма как гаранту государственной целостности. Гарантированное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в Бюджетном кодексе в качестве принципа самостоятельности, который означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.⁹

 Конституции РФ установлены  правовые основы единого рынка.¹⁰ Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РФ относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РФ правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует федеративной природе Российского государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.