Прокурорский надзор

Прокурорский надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц     

Законность - важнейший принцип функционирования любого правового демократического государства. Основным гарантом обеспечения соблюдения и исполнения законов на территории российского государства является прокуратура РФ, поскольку это ее основная функция. Петр I создал прокуратуру с целью надзора за законностью в системе органов государственной власти.     

Предмет общего надзора охватывает исполнение и соблюдение законов перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре поднадзорными объектами, среди которых указаны и органы местного самоуправления. Уже в XIX веке появились научные труды, посвященные губернскому надзору, среди субъектов которого одно из важнейших мест занимала именно прокуратура.     

В настоящее время российская прокуратура имеет возможность поддерживать необходимый с точки зрения закона баланс между полномочиями органов местного самоуправления и правами граждан, не допуская злоупотребления правом и иного рода произвол. Специфическое место прокуратуры в системе органов государственной власти позволяет прокурорам беспристрастно ощущать грань дозволенного, руководствуясь только законом, а не иного рода источниками, решительно и бескомпромиссно реагировать на допущенные нарушения.     

В утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации указан ряд общих проблем становления местного самоуправления в современных условиях. К ним отнесены:

• несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении, наличие актов, противоречащих Конституции РФ;
• неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
• несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении;
• бездействие органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие нормативного регулирования вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
• отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления;
• недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
• несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

     Следовательно, прокурорский надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления  объективно необходим и как ниже будет показано, действительно способен оказывать «компенсирующее» влияние. Он во многом способен ускорить ход правовых реформ, обеспечить законное функционирование органов местного самоуправления.     

Правовое регулирование сферы местного самоуправления характеризуется многоканальной регламентацией прав и обязанностей местных сообществ. Основные принципы формирования и деятельности муниципальных образований закреплены в Конституции Российской Федерации, которая определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантирует территориальную, организационную и финансовую самостоятельность местных сообществ и возлагает на органы и должностных лица местной власти обязанность обеспечивать и защищать права и свободы граждан.     

Прокуратура, являясь многофункциональным органом, снабжена богатым набором правовых средств борьбы за законность. Эти средства должны быть направлены на:      

1. Выявление нарушений  законов (плановые проверки в  органах местного самоуправления; требования о предоставлении  необходимых документов, вызов должностных  лиц муниципальной службы для дачи объяснений по вопросам, выяснение которых необходимо для выявления нарушений законов; производство опросов граждан, рассмотрение их жалоб, изучение публикаций в средствах массовой информации и другие универсальные общенадзорные средства).      

Помимо традиционных источников информации о деятельности органов местного самоуправления прокурорами используются некоторые дополнительные источники о совершенных нарушениях.     

Это, во-первых, материалы ассоциаций (союзов) местного самоуправления. В настоящее время деятельность этих общественных формирований объединяет Конгресс  муниципальных  образований Российской Федерации. Конгресс объединяет шесть межрегиональных и 37 региональных ассоциаций (союзов) муниципальных образований, включая и две ассоциации закрытых административно-территориальных образований.     

Налаживание прокурорами деловых контактов с этими общественными формированиями дает возможность получать объективную информацию о нарушениях законных прав граждан на осуществление местного самоуправления.      

Другой важный источник информации - заключения Министерства юстиции России по результатам проверок законности правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации.        

2. Устранение нарушений  законов (протесты на незаконные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; представления об устранении нарушений законов и др.).     

Прокурорское реагирование по выявленным нарушениям закона, кроме обычных мер (принесения протестов, обращения с заявлениями в суд о незаконности нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и др.) включает оценку законодательных актов субъектов Российской Федерации, которые нередко искажают федеративные установления, что способно оказывать серьезное негативное влияние на местном уровне. Как показывает анализ Конституций и уставов субъектов Российской Федерации, во многих случаях в них содержатся нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Понятно, что их соответствие федеральному законодательству является необходимым условием для принятия законных правовых основ на местах. Данный вопрос должен получить особое внимание со стороны прокуратур субъектов федерации и структур Генеральной прокуратуры в федеральных административных округах.      

Прокурор вправе опротестовывать, как нормативно-правовые, так и ненормативно-правовые акты местных органов. Причем, он вправе принять участие в заседании этих органов при рассмотрении принесенного им протеста. Практика показывает, что  большинство протестов на правовые акты органов местного самоуправления удовлетворяется.     

3. Предупреждение  нарушений законов (предостережения  о недопустимости нарушений законов; дача разъяснений с целью точного  и единообразного применения законов и др.). Возможность не ждать наступления нарушений законов, а уже предварительно устранить существующую угрозу, причины и условия будущих нарушений - серьезная гарантия законности, в т.ч. и в деятельности органов местного самоуправления. Предостережения должны быть одним из критериев оценки деятельности органов прокуратуры, т.к. во многом определяют глубину надзорной деятельности, дают возможность оценить внимание прокуроров в отношении законности деятельности местных органов.     

4. Привлечение виновных  в нарушении законов. Усмотрев  в действиях (бездействии) должностного  лица органа местного самоуправления  состав преступления или административного  правонарушения, прокурор обязан вынести постановление о возбуждении уголовного дела или дела об административном правонарушении. Возможно и вынесение представления с предложением о наложении дисциплинарного взыскания.     

Применяя данного вида средства, прокурор не только исполняет требования закона, но и реализует предупреждение дальнейших нарушений  различного характера конкретным должностным лицом органа местного самоуправления, а также другими служащими.     

Закон об основах местного самоуправления предусматривает такие виды юридической ответственности, как ответственность перед государством, населением, гражданином.      

Здесь особенно важна неотвратимость применения такой меры ответственности, как роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение главы муниципального образования от должности. Прокурор должен вовремя получать соответствующую информацию и своевременно предупредить орган местного самоуправления, а также органы власти субъекта федерации о возможности наступления оснований применения данного вида ответственности. На местном уровне - предостережением, на уровне субъекта федерации - информационным письмом.     

Следует  отметить, что вопросы применения уголовной и административной ответственности здесь достаточно проблемны. Дело в том, что местные представительные органы, как правило, коллегиальные, а потому не являются субъектами обоих этих видов ответственности. Это также усложняет исполнение органами местного самоуправления требований прокуроров.     

5. Восстановление  прав граждан. Наиболее распространенным средством здесь является предъявление и поддержание в суде исков о взыскании сумм материального ущерба и возмещении морального вреда в интересах граждан. Такая возможность весьма важна для достижений главной цели надзорной деятельности прокуратуры - защиты прав и свобод граждан.      

Анализ судебной практики показывает, что большинство исков к органам местного самоуправления возбуждается именно прокурорами. Они  могут быть направлены на защиту прав и законных интересов гражданского общества, государства и отдельных граждан.     

По нашему мнению, здесь существует проблема, созданная вступившим в действие 1 февраля 2003 года Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, который сужает полномочия прокурора по опротестованию решений и определений судов. Бывает, когда районный суд выносит незаконное и необоснованное решение, краевой суд его оставляет в силе, затем отказывает в принесении протеста в порядке надзора. Прокуратура же независима от судебной власти и несет обязанность обеспечения законности судебных решений, имеет свой собственный взгляд на соответствие закону различного рода постановлений судов. Устранение права на принесение протеста в порядке надзора, на наш взгляд, неоправдано. В условиях необходимости развития и укрепления гарантий защиты прав граждан снижать эти гарантии законности нелогично.

     Прокурорский надзор - неотъемлемый компонент механизма обеспечения законности в современной России, надежный ее гарант. Его существование является необходимым условием законного функционирования государственной и местной власти. Без существования такого важного государственного института, как прокурорский надзор, немыслима реальность реализации принципа законности на местном уровне. Прокуратуре необходимо уделять особое внимание в аспекте совершенствования ее деятельности, постоянно развивать ее возможности с целью создания надлежащих условий действенности высшего государственного надзора за соблюдением и исполнением законов на территории Российской Федерации. Это предполагает устранение недостатков правового регулирования, поиск новых подходов в организации прокурорского надзора, совершенствование тактики и методики надзора, внедрение достижений современной науки. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ

Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Органы прокуратуры  Российской Федерации осуществляют  надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Органы государственного контроля (надзора) осуществляют государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.

2.3. Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации (далее - ежегодный план). При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.