Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

В процессе становления в России реального бюджетного федерализма переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы (часть его), заложившие основу для формирования нового бюджетного устройства страны. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила, исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть – создание бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий.

Однако, подводя итоги выполнения решений предыдущего документа, нельзя достаточно корректно оценить, какие же цели этого документа достигнуты. Вместо укрепления бюджетной системы мы имеем  увеличение количества регионов-реципиентов. Вместо самостоятельности бюджетов обеспечиваем перетягивание налоговых ресурсов в федеральный центр, нарушая тем самым ст. 48 Бюджетного кодекса. И если в 2000 году налоговые ресурсы распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в пропорции 52:48, то в 2001 уже 58:42, а по некоторым регионам это соотношение доведено до 70:30. Программный же документ в части целей должен быть максимально конкретен. И там, где это возможно, цели должны быть указаны в цифровом выражении с указанием сроков их исполнения.3

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года была одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584.

Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в том числе, межбюджетных отношений.

Задачи, поставленные в Программе, можно условно разделить на 5 частей, хотя важно отметить, что ни одно из указанных положений не принесёт указанного результата без комплексного выполнения предусмотренных программой мер. Проблемы бюджетной политики имеют сложный состав и находятся в глубокой взаимосвязи со всем спектром финансово-экономических, социальных и политических составляющих жизни страны.

Одним из главных достоинств Программы является то, что реформирование бюджетной системы планировалось проводить на основе реальных тенденций, наблюдаемых сегодня в области общественных финансов, а не только чисто теоретических позиций, что даёт надежду на её действительную эффективность и востребованность.

В соответствии с Программой, развитие бюджетного федерализма должно проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:

1. Упорядочение бюджетного устройства.
2. Разграничение расходных полномочий.
3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников.
4. Бюджетное выравнивание.
5. Управление региональными финансами.

Упорядочение бюджетного устройства предусматривает в первую очередь формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и социальная справедливость).

Действующее в настоящий момент законодательство не в полной мере отвечает этим условиям.                                             

   Чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования

Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей. Сторонники такого подхода в настоящее время предлагают ликвидировать регулирующие налоги как таковые и повысить роль собственных налоговых доходов в доходной базе региональных бюджетов.

С другой стороны, уровень развития налоговой базы региона в краткосрочной перспективе определяется скорее историческими, нежели политическими факторами, и в этом смысле налоговые усилия территориальных органов власти имеют пределы эффективности. При повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов, предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым фактически консервируются сложившиеся диспропорции в уровне их развития. Говоря о тезисе «один налог – один бюджет» или о необходимости приведения расходных обязательств уровней бюджетной системы в соответствие с доходными полномочиями, надо учитывать, что в составе расходных обязательств бюджетов должны присутствовать обязательства по финансированию горизонтального выравнивания. Другими словами, в составе доходов (и налоговых полномочий) вышестоящих бюджетов должны быть средства, необходимые для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам, направленной на ликвидацию горизонтальной несбалансированности, а в составе доходов нижестоящих бюджетов есть получаемые трансферты.

Расчеты показывают, что в случае замены налоговых отчислений в федеральный бюджет на полный отказ от предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, резко возросло бы число регионов с дефицитом бюджета текущих расходов при одновременном увеличении бюджетного профицита нескольких наиболее «богатых» регионов. Обобщая вышеизложенные соображения, можно сделать вывод, что и прямая финансовая помощь из федерального бюджета, и отчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты являются необходимыми инструментами бюджетного регулирования. Оптимальный баланс между ними не может быть установлен раз и навсегда, так как в значительной степени определяется текущей экономико-политической ситуацией, соотношением регионов с развитой и отсталой налоговой базой, дифференциацией уровня бюджетной обеспеченности тех и других, объемом расходных полномочий региональных бюджетов и прочими факторами. Поэтому представляется нежелательной фиксация в Бюджетном кодексе определенного норматива распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы (в соответствии со ст.48 БК «при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации»). В то же время на настоящий момент это соотношение достаточно реалистично и в основном соблюдается на практике. Так, в 1999 году налоговые доходы бюджетов субъектов РФ составили 52,1% от общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета РФ (в том числе – 22,2% налоговые доходы местных бюджетов) или 13,74% ВВП.

Помимо соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи, значимым вопросом является структура налоговых доходов бюджетов каждого уровня: то есть их распределение по видам и соотношение собственных и регулирующих налоговых доходов определенного бюджета. Здесь необходимо оговориться, что принятое в российском законодательстве разделение налогов по видам на федеральные, региональные и местные ни в коей мере не подразумевает зачисления налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня. Подавляющая часть доходов бюджетной системы в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов). В консолидированном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений.

Формальным критерием разграничения налогов на федеральные, региональные и местные является уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако в действительности законодательные полномочия региональных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элементы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством. Согласно ст.12 Налогового кодекса региональные власти вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу. Такой подход федерального законодателя во многом объясняется негативным опытом прошлых лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на своей территории налоги, не предусмотренные федеральным законодательством, а также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодательные полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дискриминации производителей из других регионов, что вело к нарушению единого экономического пространства на территории РФ. Кроме того, право регионов на предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутренние зоны пониженного налогообложения на территории РФ, в которых формально перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что вело к потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом и снижению общего уровня налоговой дисциплины.

Таким образом, в настоящее время в России объем фискальных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным законодательством пределов, что, на мой взгляд, соответствует современному состоянию российского федерализма. Тем не менее, практическое отсутствие у региональных и местных властей полномочий по мобилизации дополнительных фискальных источников нельзя не учитывать при регулировании иных аспектов межбюджетных отношений и, в первую очередь, при решении проблемы необеспеченных мандатов, на которой я подробнее остановлюсь ниже.

Другим основанием деления налогов на виды является их принадлежность к числу собственных или регулирующих доходных источников. Соотношение между закрепленными и регулирующими доходными источниками является крайне важным аспектом межбюджетных отношений, так как степень финансовой независимости региональных бюджетов зависит не только и даже не столько от абсолютных размеров доходной базы, сколько от ее стабильности. Чем дольше срок закрепления доходов – тем больше у региональных органов власти предпосылок для осуществления самостоятельного бюджетного планирования. Если же нормативы отчислений от федеральных налогов ежегодно пересматриваются, то региональные правительства лишены условий для разработки даже краткосрочной бюджетной политики и всецело зависимы от текущей конъюнктуры во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами. Согласно ст.47 БК собственными признаются доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом на постоянной основе полностью или частично. Вплоть до последнего времени такое закрепление налогов за бюджетами разного уровня осуществлялось актами налогового законодательства. Например, закон о налоге на прибыль предприятий устанавливает ставку федеральной части налога на прибыль (11%) и верхний предел ставки региональной части налога на прибыль (19%). Однако в ходе налоговой реформы последних лет возобладал подход, в соответствии с которым вопросы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства. Теоретически отказ от регулирования налоговым законодательством этих вопросов представляется правильным, в то же время он может породить некоторые проблемы на практике. Это связано с тем, что в рамках бюджетного права вопросы распределения налоговых поступлений между бюджетами до сих пор регулировались только ежегодными законами о бюджете. Таким образом, сейчас, к моменту вступления в силу всех глав нового Налогового кодекса, в действующей системе законодательства не остаётся ни одного постоянно действующего нормативного акта, устанавливающего распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы. Тем самым фактически все налоги для региональных бюджетов приобретут статус регулирующих – то есть негарантированных и непостоянных доходных источников. Во избежание снижения достигнутого уровня финансовой автономии региональных бюджетов можно было бы закрепить перечень собственных налоговых доходов региональных бюджетов непосредственно в Бюджетном кодексе. Широта этого перечня в значительной степени должна определяться законодательным статусом регулирующих налогов, который в настоящее время достаточно противоречив.

В отличие от собственных налоговых доходов регулирующие по определению имеют статус временных доходных источников, тем не менее продолжительность периода закрепления этих доходов имеет принципиальное значение. Во избежание негативных последствий ежегодного пересмотра доходной базы региональных бюджетов в Бюджетном кодексе было установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение как минимум 3 лет.

К сожалению, в Кодексе присутствует ряд норм, противоречащих этому разумному принципу. Например, в статье 48 БК дается следующее определение регулирующих доходов: «Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Однако, как упоминалось выше, статьи 50, 52 и 58 БК не допускают фиксации регулирующих доходов на срок меньше 3 лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства). Второе противоречие содержится внутри статьи 58, гласящей: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.» Однако из статей 47, 48 Кодекса вытекает, что доходы, закрепляемые на постоянной основе и на срок не менее трех лет – принципиально разные вещи. Если первые относятся к собственным доходам бюджетов, то вторые считаются регулирующими доходами. Следовательно, упоминать эти понятия в качестве равнозначных, как это делается в статье 58, нельзя. Правильнее говорить о том, что доли отчислений от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее 3 лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.

Учитывая, что указанные противоречия между нормами БК чреваты серьезными проблемами в правоприменительной практике, необходимо привести формулировки статей 48 и 58 БК в соответствие с общим принципом, установленным статьей 52, согласно которому нормативы отчислений от регулирующих налогов не могут изменяться в течение 3 лет за исключением случаев внесения существенных изменений в налоговое законодательство. Аналогичный принцип следует закрепить и в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», устранив упоминание о возможности закрепления отчислений от регулирующих налогов за местными бюджетами на срок менее трех лет.