Основные правовые аспекты формирования бюджетных механизмов стран-участниц ЕврАзЭС

Основные правовые аспекты формирования

бюджетных механизмов стран-участниц ЕврАзЭС

Стародубцев Ю.И., к.э.н. Спиридонова В.С.

Межрегиональный институт экономики и права, Санкт-Петербург, Россия

В статье содержатся общая характеристика и структура современного бюджета ЕврАзЭС, дается представление об основах бюджетного процесса в ЕврАзЭС. Исследуется бюджетная политика ЕврАзЭС и ее правовое регулирование, а также изменения в бюджетной сфере в связи с формированием Единого экономического пространства.

Ключевые слова: евроазиатское финансовое право, публичные финансы и бюджетная система Евроазиатского союза, Единое экономическое пространство.

The article contains a total characteristic and the structure of todays EurAsEC budget, and a general idea of the fundamentals of the EurAsEC budget process. The author researches the budget politics of the EurAsEC and that of its legal regulation, as well as the recent changes in the sphere of budget caused by the Common economic space coming into force.

С 1 января 2012 года заработало Единое экономическое пространство (ЕЭП) – очередная стадия сотрудничества трех государств-участников – России, Беларуси и Казахстана, направленная на обеспечение гармоничного, взаимодополняющего взаимодействия с другими странами и международными экономическими объединениями с перспективой создания общего экономического пространства.

При значительном сходстве социально-экономических условий и, соответственно, моделей бюджетного устройства, доставшихся государствам - членам ЕврАзЭС от СССР, следует признать существование ряда объективных различий и препятствий, которые, в конечном итоге, позволяют говорить не об унификации бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС, а, скорее, об их гармонизации.

Различия правовых и экономических механизмов в странах ЕврАзЭС - административно-государственное деление, межбюджетные отношения, структура доходной и расходной частей и стратегическая ориентация бюджетов стран-участниц ЕврАзЭС,– не позволяют, на сегодняшний день, говорить об эффективности функционирования данного сообщества как единой конфедерации, представляющей значимую силу на мировой арене. 

Чтобы система эффективно могла управляться, необходимо совершенствовать действующий международно-правовой механизм функционирования ЕврАзЭС, регламентирующий, в частности, вопросы единого правительства, административно-территориальное деление субъектов, централизованное управление бюджетов всех республик, входящих в союз.

Структура ЕЭП, представленная Высшим Евразийским экономическим советом двух уровней – глав государств и глав правительств, Евразийской экономической комиссией, к 01.01.2015 г. должна измениться и будет представлена Парламентской ассамблеей, Высшим Евразийским экономическим советом, Евразийской экономической комиссией и Евразийским Судом, функции которых найдут отражение в едином кодифицированном договоре о создании Евразийского союза.

Бюджет сообщества формируются за счет долевых взносов государств-членов ЕврАзЭС на содержание органов управления и финансирование совместных мероприятий в рамках ЕврАзЭС, а также взносов сторон на финансирование разработки различный проектов.

Основными правовыми документами, регламентирующими функционирование бюджетной системы государств-членов ЕврАзЭС, являются Федеральный закон от 22.05.2001 N56-ФЗ 
"О ратификации Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества", Договор от 10 октября 2000 года Об учреждении Евразийского экономического сообщества (в ред. Протокола от 06.10.2007, с изм., внесенными Протоколом от 25.01.2006), Бюджет Сообщества на очередной финансовый год.

Формирование единства бюджетной системы государств-членов ЕврАзЭС следует обеспечивать на основе единых принципов реальности, достоверности, гласности, самостоятельности, сбалансированности бюджетов, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, разграничение их между уровнями бюджетной системы, эффективности и экономности использования бюджетных средств, совокупного покрытия расходов бюджета, а также адресность и целевой характер использования бюджетных средств (дотации, субсидии, субвенции). Поскольку исполнение государственных и местных бюджетов стран ЕврАзЭС в рамках одной бюджетной системы не может происходить автономно друг от друга, а также в связи с возникновением вопроса суверенитета этих стран в условиях конфедерации, кто из участников согласится на явно выраженное и добровольное согласие на ограничение своего суверенитета и сосредоточение финансовой мощи в одних руках?

Сразу возникает вопрос о равенстве прав всех участников сообщества. «Справедливость состоит в том, чтобы каждый имел свое и исполнял тоже свое» и «чтобы никто не захватывал чужого и не лишался своего» (Платон, Государство, 433е). При этом два вида равенства – «геометрическое» и «арифметическое» на уровне стран-участниц ЕврАзЭС предполагает особое положение всех участников, определяемых нормами, регулирующими общественные отношения, связанные с природой и полномочиями всех субъектов образованной конфедерации, подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью перед Высшим Евразийским экономическим советом, а также совокупность гарантируемых прав и свобод, а также устанавливаемых определенными нормативными актами обязанностей стран-членов конфедерации.

Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов государственных и местных (муниципальных) образований, существующих на территории страны. Структура бюджетной системы зависит от государственного и административно-территориального устройства страны. Из всех стран ЕврАзЭС только Российская Федерация является федеративным государством, все остальные - унитарные. Управлять по единым шаблонам территориями России с их гигантским разнообразием просто невозможно, а управлять территориями нескольких государств еще сложнее. В связи с этим возникает неоднозначный вопрос развития административно-территориального деления России, в том числе пересмотра границ регионов и их укрупнения в результате объединения, а также единообразия территориальных образований государств-участниц ЕврАзЭС. Однако крайне внутренне дифференцированное пространство ЕЭП (с его географическими, климатическими, этноконфессиональными, историческими, социально-экономическими и иными особенностями территорий), асимметричное по своей природе, неизбежно рождает нетипичные схемы управления и асимметричные структуры. Непохожесть территорий, их уникальность, в том числе выраженная в системе политических институтов, ― это не недостаток управления, а конкурентное преимущество, и разнообразие ― один из залогов развития прогресса и дальнейшей эволюции.

Бюджетную систему Российской Федерации можно определить как основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов трех уровней: федерального, регионального и местного. Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит также к федеральному и региональному уровням, соответственно, бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных внебюджетных фондов. Денежные средства таких фондов не должны входить в состав бюджетов и предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Для Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Таджикистан и Кыргызской Республики, являющихся унитарными государствами, характерным является деление бюджетной системы на республиканский (государственный) и местные бюджеты. Это закреплено в статье 5 Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», пункте 1 статьи 3 Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе», статье 6 Закона Республики Таджикистан «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», статье 1 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике». Вместе с тем в бюджетном законодательстве Республики Таджикистан, наряду с понятием бюджетной системы, которая включает республиканский и местные бюджеты, используется более широкое понятие - «государственная финансовая система». В соответствии со статьями 4 и 5 Закона Республики Таджикистан «О государственных финансах Республики Таджикистан» государственная финансовая система Республики Таджикистан состоит из системы государственного бюджета, государственного долга, государственных целевых фондов и включает следующие уровни: первый уровень - республиканский бюджет и бюджеты государственных целевых фондов, второй уровень - местные бюджеты. Анализ бюджетных законодательств стран ЕврАзЭС свидетельствует об отсутствии в них однообразного подхода в решении вопроса о внебюджетных фондах. В России и Белоруссии допускается образование государственных внебюджетных фондов [1, 4, 7, 11] .

Создание ряда фондов предусматривается законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год (например, фонд развития строительной науки, инновационные фонды министерств и ведомств). В то же время некоторые внебюджетные фонды создаются на основании актов главы государства [9]. В Республике Казахстан внебюджетные фонды были упразднены, а их доходы и расходы консолидированы в государственный бюджет. Вместе с тем Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 г. № 402 «О Национальном фонде Республики Казахстан» в целях формирования накоплений государства (сберегательная функция), а также снижения зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция) был создан Национальный фонд Республики Казахстан. Основные цели, задачи фонда, а также функции, права и обязанности государственных органов по его управлению определяются Правилами формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан [10]. Согласно пункту 6 Правил с целью исполнения стабилизационной функции Фонд формируется в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора. В соответствии с пунктом 7 Правил с целью исполнения сберегательной функции Фонд формируется за счет официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов, средств, поступающих от продажи государством земельных участков сельскохозяйственного назначения в частную собственность, инвестиционных доходов от управления Фондом и иных поступлений. Согласно официальным планам правительства Казахстана объемы ВВП и промышленной продукции в 2011 - 2014 гг. будут расти в среднем на 7% в год. Рост должен быть обеспечен, в том числе, за счет высоких темпов роста объемов производства в обрабатывающем секторе промышленности.

В то же время, согласно большинству оценок, развитие экономики Казахстана в прогнозный период до 2014 года будет характеризоваться сохранением ежегодных темпов роста ВВП в интервале 4,7 - 5 процента. Такая динамика связана с риском замедления роста экспорта, издержками недостаточного развития транспортного потенциала, что будет ограничивать рост в добывающей промышленности. Это может привести не только к замедлению экономического роста, но и к ослаблению бюджетных позиций и сальдо счета текущих операций платежного баланса. При росте импорта и торможении темпов роста экспорта в 2013 - 2014 гг. можно прогнозировать появление незначительного, в пределах 0,2 - 0,3% ВВП, дефицита платежного баланса по текущему счету. Спрос со стороны Китая и стран Евросоюза на топливно-энергетические товары будет оставаться основным фактором роста экономики Казахстана в прогнозный период. Однако существуют риски, связанные с восстановлением экономики Италии - основного экспортного рынка Казахстана в Европе.

В 2011 году экономика Белоруссии столкнулась с серьезным валютно-финансовым кризисом. Накопленные дисбалансы были значительно усилены в 2010 - начале 2011 года в результате избыточного увеличения кредитной поддержки предприятий и у доходов населения. Эти меры позволили экономике избежать падения ВВП в 2009 году и в 2010-м вырасти на 7,6 процента. Общая ситуация привела к значительному росту напряжения на валютном рынке. Для стабилизации положения Белоруссия прибегла к заимствованию средств стабилизационного фонда ЕврАзЭС на общую сумму 3 млрд. долларов (на три года) и ищет возможности дополнительных займов у МВФ и частных банков. Одобрены меры по улучшению ситуации на валютном рынке, которые включают масштабную программу приватизации, сокращение квази-бюджетного кредитования и замораживание заработной платы бюджетников. В среднесрочной перспективе в условиях расширения институциональных реформ, создания условий для устойчивого притока капитала, развития разделения труда и кооперации в рамках таможенного союза белорусская экономика имеет благоприятные перспективы для достаточно высоких темпов роста.

В среднесрочной перспективе дополнительный импульс росту объемов торговли России со странами СНГ и взаимного товарообмена придадут такие интеграционные инициативы как завершение создания зоны свободной торговли и формирование Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана с возможным присоединением других государств - участников СНГ. В двустороннем формате предполагается дальнейшее взаимовыгодное сотрудничество по следующим направлениям: в нефтегазодобывающих отраслях (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан), в расширении и строительстве новых генерирующих мощностей в атомной энергетике (Армения, Белоруссия), гидроэнергетике (Армения, Киргизстан, Таджикистан), развитии железнодорожной инфраструктуры и подвижного состава, строительстве заправочных станций, развитии сотовой связи и других [8].

Анализ вышеуказанных правовых документов, регламентирующих финансирование деятельности стран-участниц ЕврАЗэС, позволяет заключить, что в них не содержатся вопросы формирования бюджетных и внебюджетных фондов, отсутствует бюджетная классификация для учета доходов и расходов бюджетов всех уровней, не предусмотрена возможность дефицита бюджета и его минимальный размер, не проработан вопрос государственного заимствования и предоставления государственных гарантий по негосударственным займам, а также наличия финансового резерва. Управление государственным долгом в части долевого взноса в бюджет ЕврАзЭС отражено лишь невозможностью голосования, однако при этом четко не указана сфера пользования привилегиями и иммунитетами. Не отражен механизм бюджетной стабилизации, предусматривающий сокращение дефицита стран ЕврАзЭС. В связи с этим необходимо крайне осмотрительно формировать долговую и бюджетную политику. Кроме того, для минимизации возможных негативных последствий ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры необходимо предусмотреть в пределах утвержденных параметров бюджета механизмы возможного перераспределения ресурсов для реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда, отраслей социальной сферы. При этом механизмы и инструменты антикризисной политики государств-членов ЕврАзЭС должны быть заранее проработаны. Должны быть заблаговременно определены варианты возможной корректировки параметров бюджета в случае резкого снижения цены на нефть на мировом рынке и ухудшения экономической ситуации. Необходимо законодательно закрепить бюджетные правила, что позволит минимизировать зависимость бюджетной системы от волатильности цен на мировом рынке энергоресурсов, повысить точность долгосрочного финансового прогнозирования расходов бюджетной системы и сформировать в необходимых объемах дополнительные фонды. Все вышеперечисленные мероприятия позволят повысить эффективность и прозрачность бюджета стран ЕврАзЭС, и в последующем исключить возможность формального подхода к созданию новой национальной экономики и условий для появления общего экономического пространства от Западной Европы до Тихого океана.

Библиографический список:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N145-ФЗ.
2. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года.
3. Евразийское экономическое сообщество. Официальный сайт//http://www.evrazes.com/about/international
4. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах».
5. «Конвенция об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли» [рус., англ.] (Заключена в г. Стокгольме 04.01.1960) (с изм. от 21.06.2001).
6. Постановление Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 8 октября 2004 г. №8 «О предложениях по разработке проекта Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС».
7. Приказ Минфина РФ от 28.12.2010 N191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).
8. "Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов" (разработан Минэкономразвития РФ).
9. Указ Президента Республики Беларусь от 23 октября 2003 года № 465 «Об образовании государственного внебюджетного фонда гражданской авиации».
10. Указ Президента Республики Казахстан от 29 января 2001 года N543 «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан».
11. Федеральный закон от 30.11.2011 N371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».