Бюджетный федерализм

Каждый субъект бюджетной системы  обязан вести так называемый реестр расходных обязательств. Сумма, предназначенная  для выполнения обязательства, рассчитана и должна быть предусмотрена в  бюджете. Именно этот реестр расходных  обязательств является базой для  формирования бюджета. Таким образом, он должен быть составлен раньше, чем  бюджет.

Формирование расходов бюджета  производится в соответствии с бюджетной  классификацией, элементы которой определены Бюджетным кодексом РФ, при этом в соответствии с нормами Бюджетного кодекса целевые статьи и видов  расходов бюджета формируются в  соответствии с расходными обязательствами.

В процессе исполнения бюджета Пермского  края часть превышения фактических  доходов над плановыми направляется в бюджет муниципальных районов, городских округов, на краевые проекты, а также долгосрочные целевые и ведомственные программы, позволяющие привлечь средства из федерального бюджета.

В Пермском крае имеется 48 муниципальных  образований, и их бюджетная обеспеченность довольно сильно колеблется от одного муниципалитета к другому. При этом есть территории, например, Уинский и Чердынский районы, где затраты на бюджетную сферу больше, а собственных доходов нет. И в тоже время существуют территории, характеризующиеся довольно высоким уровнем бюджетной обеспеченности (Пермь, Березники, Соликамск).

Поскольку одной из целей органов  власти является обеспечение социальной справедливости, возникает необходимость  выравнивания бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований. Средства, необходимые для этого, выделяются из краевого бюджета, которые перераспределяются в муниципальные районы. При этом распределение между муниципалитетами осуществляется исходя из численности  населения, проживающего на территории (подушевое распределение), и территориальных коэффициентов, характеризующих систему расселения, климатические условия, транспортную доступность, стоимость ЖКХ и др.

3.2 Критерии совершенствования межбюджетных отношений

Так как задача бюджетного регулирования  в конечном итоге это формирование среды для развития регионов и  повышения качества жизни населения, то пути его совершенствования логично  рассматривать с точки зрения повышения конкурентоспособности  региона. В соответствии с новым  направлением развития региона, бюджетная  структура должна являться средой стимулирующей:

· экономическое развитие;

· развитие человеческого потенциала;

· развитие инфраструктуры;

· развитие территорий;

· эффективное управление государственной  и муниципальной собственностью.

На основании этой идеи разработан перечень критериев, в соответствии с которыми будут оцениваться  эффективность бюджетной системы  по результатам её влияния на регион.

1. Равномерное развитие муниципалитетов

Этот критерий совершенствования  межбюджетных отношений выделяется как наиболее важный, так как значительное расслоение является негативным фактором в современной экономической  ситуации. Контроль развития муниципальных  единиц становится стратегической проблемой, находящейся в юрисдикции региональных властей.

Равное развитие всех муниципалитетов  в принципе невозможно из-за изначально отличающегося потенциала и характеристик. Поэтому данный критерий имеет трендовую  окраску, которую можно определить как «политика, направленная на выравнивание качества жизни в муниципалитетах». Регионы продолжают оставаться разными  по уровню развития. Понятие «равномерного  развития» рассматривается как  формирование в муниципалитетах  приблизительно равных условий для  реализации местного потенциала.

2. Социальная справедливость бюджетной  политики.

Формирование условий для конкурентного  развития муниципалитетов по законам  рынка стимулирует их к повышению  эффективности, что в конечном итоге  повышает показатели региона в целом. Подобная рыночная логика в муниципальном  управлении оправдана. С позиции  социальной справедливости, муниципалитеты, являющиеся балластом региона и  неспособные (на данном этапе) к конкуренции  должны поддерживаться государством на должном уровне в соответствии с  государственными гарантиями.

3. Отсутствие дотационных областей  и иждивенчества.

Данный критерий определяется как  «идеальная» ситуация.

4. Политика стимулирования использования  потенциала каждого муниципалитета.

Климатические особенности, экономическая  и социальная ситуации, развитие инфраструктуры и многие другие, индивидуальные для  каждого муниципалитета, факторы  формируют сферы наибольшего  и наименьшего потенциального преимущества. Например, для одной территории наиболее эффективной стратегией является инвестирование в промышленность, а для другой - в туризм. В целях снижения малоэффективного использования бюджетных средств, следует точно определить, какие  именно сферы нужно развивать  бюджетными средствами для того, что  бы позже муниципалитет мог решать остальные внутренние проблемы на прибыль  от этих сфер.

3.3 Анализ состояния бюджетных отношений на основании методологии SWOT анализ

Для анализа бюджетных отношений  в регионе уместно использование  методологии SWOT анализа. Пути решения выявленных проблем будут разработаны на основании угроз и возможностей развития системы межбюджетных отношений. Также будет представлена оценка некоторых заданных внешней средой категорий, таких как бюджетный федерализм и его влияние на межбюджетные отношения Пермского края.

Таблица 1. SWOT анализ Пермского края

Сильные стороны Стабильность внешней  среды Готовность властей к  поиску вариантов улучшения бюджетной  системы Высокая социальная ориентированность Дифференциация полномочий	Слабые  стороны Мелкоселенный характер расселения Значительное колебание  плотности населения Гипертрофированное развитие центра Низкий уровень инфраструктуры Неразвитая финансовая система Пермский край является донором (уточнить) Иждивенчество муниципалитетов
Возможности (факторы, повышающие конкурентоспособность) Переход дотационных муниципалитетов  в категорию самообоспечивающихся Укрепление федерализма Усовершенствование налоговой  и трансфертной системы	Угрозы (факторы, понижающие конкурентоспособность) Неготовность дотационных  муниципалитетов к отказу от иждивенчества  в пользу самообеспечении, даже при существовании активной политики формирований условий для данного перехода Использование целевых денег  не по назначению оппортунизм чиновников сверх инвестиции в потенциально неэффективные территории

Сильные стороны:

Так как Пермский край является частью РФ, то в законодательном смысле он связан с ней по синергетическому принципу, что в конечном итоге  означает крайне высокую зависимость  успешности Пермского региона от РФ как внешней среды. Внешняя среда на данный момент характеризуется следующими показателями:

- Выбор правительством РФ курса бюджетного федерализма, во-первых, позволяет максимально эффективно использовать свои ресурсы, самостоятельно работая с финансовыми потоками, во-вторых, становится гарантом определенной стабильности межбюджетных отношений, закрепленными на законодательном уровне.

- Определение направления развития является своеобразным залогом стабильности в законодательстве, что в свою очередь, формирует доверие к бюджетной и, в частности, налоговой политике государства со стороны населения.

- Готовность власти к адекватной оценке ситуации в целях разработки актуальных решений, позволяющим значительно ускорить эффективные изменения и снизить уровень бюрократии, неэффективный при принятии новых решений.

- Максимизация инвестиционной привлекательности региона большей частью возможна при формировании ситуации конкуренции муниципалитетов. Однако формирование такой ситуации в регионе с дотационными областями в кризисный период может привести к тому, что некоторые области, не справившиеся с конкуренцией, могут стать еще более убыточными.

Таким образом, одной из наиболее важной функцией бюджета становится социальная ответственность и выполнение условий  социальной справедливости. Все государственные  полномочия закрепляются за определенным органом власти, что позволяет  определить четкую систему полномочий в РФ и является гарантом порядка.

Слабые стороны:

Сложившаяся ситуация в Пермском крае свидетельствует о неоптимальности системы расселения. В Пермском крае насчитывается 13 населенных пунктов, где численность жителей составляет от 20 до 100 тыс. чел. Пермский край - территория конкурентного развития: учеб.-метод. Пособие/ Под науч. Ред. Букиной Т.В., Зуевой Е.Л. - 3-е изд., расш. и перераб.-Пермь, 2008. Стр.118-119. Для решения данной проблемы в крае разработан региональный проект «Оптимизация системы расселения», суть которого заключается в помощи населению в переселении из труднодоступных населенных пунктов.

Одним из факторов повышения конкурентоспособности  региона является развитие транспортных коммуникаций, так как это показатель востребованности региона и мощный стимул к экономическому развитию. В крае существуют дороги с тупиковыми выходами и дорожные коммуникации не соответствуют стандартам качества.

Слабой стороной Пермского края в целом является склонность некоторых  районов к иждивенчеству, то есть существование за счет регионов - доноров. Это снижает эффективность развития регионов - доноров, так как они  лишаются возможности более экономически рентабельного вложения средств в свое развитие.

Возможности:

В Пермском крае существуют дотационные  регионы (Уинский и Чердынский районы), что является для него негативным фактором. Однако при определенной политике правительства Пермского края и дотационных муниципалитетов возможно создание условий для увеличения доходной части бюджета таких муниципалитетов и стимулирование для экономического развития. Это даст возможность усовершенствовать межбюджетные отношения в Пермском крае.

Угрозы:

- возможность неготовности и нежелания дотационных муниципалитетов переходить в новый статус, требующих от них экономической активности, значительных изменений в финансовой системе и прибыльности в целом;

- возможность нецелевого использования денег, вследствие чего не будет формироваться привлекательность муниципалитетов;

- оппортунизм чиновников является  классическим тормозом экономического  развития. Существующая система  движения денег в регионе между  муниципальными образованиями сама  по себе является средой стимулирующей  оппортунистическое поведение чиновников  и коррупцию.

3.4 Способы совершенствования  межбюджетных отношений

Проанализировав, сложившуюся ситуацию в Пермском крае, можно предложить некоторые способы регулирования  межбюджетных отношений в целях  повышения конкурентоспособности  Пермского края.

1. Увеличение доходной части  регионального бюджета.

На сегодняшний момент получение  консультации по вопросам налогообложения  сопряжено со значительными потерями времени в бюрократизированной  бюджетной системе. Необходимо повысить доступность информации о налогообложении, уменьшив её формальность и увеличив количество конкретных примеров из налоговой  практики.

Создание сервера доступной  информации по налогообложению позволит повысить налоговую активность населения  и коммерческих предприятий.

Создание Интернет портала по вопросам налогообложения и налоговой  политики поможет частным предпринимателям сформировать наиболее эффективную  стратегию развития с учётом нынешнего  и грядущего налогового бремени.

2. Решение вопроса самообеспеченности  дотационных муниципалитетов и  стимулирования не дотационных.  Создание условий для увеличения  доходной части бюджета дотационных  муниципалитетов и стимулирование  для экономического развития  через предложение целевых инвестиционных  проектов отстающим регионам. Как  следствие увеличить их экономическую  активность.

Для повышения эффективности инвестиций провести конкурс между муниципалитетами по выявлению источников возможной  прибыльности, где муниципалитеты сами должны проанализировать сложившуюся  ситуацию и представить наиболее инвестиционно привлекательные сферы, отдача от вложений в которые будет максимальна, и в дальнейшем позволит сформировать собственный источник прибыли муниципалитета.

Нужно учесть возможность нежелания  дотационных муниципалитетов переходить в новый статус, проявлять экономическую  активность и способствовать изменениям в финансовой системе, а также  нецелевое использование денег  и оппортунизм чиновников.

Наиболее важным пунктом в работе по вопросу дотационных муниципалитетов  станет учёт угроз уклонения муниципалитетов  от перехода в статус самообеспечения. Для большинства муниципалитетов, положение дотационного муниципального образования является не проблемой, а жизненной стратегией, так как дотационность их устраивает. Тогда очевидным способом повышения качества межбюджетных отношений становится отказ от целевых программ в отношении некоторых муниципалитетов.

В силу климатических особенностей некоторые регионы России всегда будут затратными, а формирование в них грамотной инфраструктуры для формирования экономической  активности - сверхзатратным. Иными словами, издержки по «поднятию» этих муниципалитетов будут слишком превышать прибыли от их выхода из дотационного положения. Целевые инвестиции на развитие в такие территории являются растратой бюджетных средств, так как даже для формирования минимальной эффективности затраты в такие муниципалитеты должны быть колоссальны, а последующая прибыльность - не гарантирована. Наиболее адекватная политика в плане таких территорий - это акцент на социальную справедливость и социальную ответственность государства. В некоторых случаях иждивенчество муниципалитетов более эффективное вложение средств, чем развертывание программ по повышению их экономической активности.