Бюджетное право России

Под методом бюджетно-правового  регулирования тем самым следует  понимать специфический способ, при  помощи которого государство на основе определенной совокупности юридических  норм обеспечивает нужное ему поведение  субъектов бюджетного права.

Поскольку бюджетное  право составляет часть финансового  права, то задачей бюджетно-правовых методов является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления»  методов финансового права относительно регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие  и особенные. Общие обусловлены  юридической природой бюджетной  деятельности государства, ее публичным  характером, направленностью на обеспечение  общего интереса. Специальные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной  деятельности. Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия  на бюджетные отношения представляет собой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты  и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном  праве он имеет свои особенности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельности присущ государству в силу того, что оно  самостоятельно устанавливает порядок  образования, распределения и использования  централизованных денежных фондов. В  процессе бюджетной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов  бюджетного права, регулирование и  охрана общественных отношений бюджетной  сферы.

Особенность императивного  метода в бюджетном праве —  расширение его внешнего закрепления  обязывающими нормами. Названная специфика  отражает общую тенденцию бюджетного регулирования, направленного на разграничение  бюджетной компетенции субъектов  Федерации и выделение в их бюджетно-правовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федеративные основы построения государства расширяют  сферу самостоятельного решения  публичных вопросов на уровне субъектов  РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъектов бюджетного права, и повышается уровень ответственности  за надлежащее выполнение ими своих  функций.

Преобладание императивного  метода регулирования объясняется  публичной природой бюджетных отношений  и их значимостью для нормального  функционирования всего государства  в целом. Содержание значительной части  норм бюджетного права составляют императивные отношения. В регулируемых бюджетным  правом общественных отношениях, как  правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирования  не просто представляет собой специфический  способ воздействия на общественные отношения относительно государственного (муниципального) права собственности  на централизованный денежный фонд, а  служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в  сфере бюджетно-правового регулирования.

Кроме императивного  метода государство при регулировании  бюджетных отношений использует элементы диспозитивного метода. Современное  бюджетное законодательство дополнилось  возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регулирования  межбюджетных отношений, вступления в  бюджетные отношения на добровольных основаниях и т. д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования не означает наличие  в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия.

Диспозитивность как  способ правового регулирования  бюджетных отношений существенно  ограничена приоритетом публичных  имущественных отношений. Согласование каких-либо условий бюджетных отношений  возможно только в случаях, прямо  оговоренных бюджетным законодательством, а последующее регулирование  согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом. Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы — метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т. д.

Специфика методов  бюджетного права заключается в  совокупности особенностей методов  финансового права, проявляющихся  относительно сферы бюджетных отношений, а также в наличии специальных  способов правового воздействия  на отдельные стороны бюджетной  деятельности. Названные характерные  черты методов правового воздействия  в сочетании с механизмом бюджетно-правового  регулирования являются основными  элементами юридического режима правового  регулирования бюджетных отношений, с помощью которых бюджетное  право становится относительно самостоятельным  правовым образованием в системе  финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом.

Основываясь на понимании  предмета и метода правового регулирования  как классифицирующих критериях  отраслей права, можно сделать вывод, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. На современном этапе развития финансовой деятельности Российского государства  особенности юридической природы  предмета и методов бюджетного права  показывают невозможность его автономного  функционирования. Законченное правовое регулирование бюджетных отношений  достигается только в рамках отрасли  финансового права и не может  быть урегулировано в границах одной (хотя и довольно крупной) подотрасли.

 

1.2 Принципы  бюджетного права

Принципы бюджетного права представляют собой основные идеи, исходные положения его формирования, развития и функционирования. Бюджетно-правовые принципы отражаются в правовых нормативных  актах и характеризуют сущность и содержание бюджетного права, его  внутреннее строение, соотношение с  финансовым правом, иными его подотраслями и институтами. Основные исходные идеи бюджетного права показывают не только материальные отношения, но и весь процесс  применения бюджетного права, придавая ему динамику.

Большое значение принципы бюджетного права имеют на стадии разработки проектов нормативных финансово-правовых актов, поскольку позволяют создавать  и принимать эффективные бюджетные  нормы. Неоценима роль принципов  на стадии правоприменения, так как  с их помощью судебная система  и органы исполнительной власти единообразно реализуют финансовую политику государства.

Принципы бюджетного права — это теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное  содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной  деятельности государства и муниципальных  образований и направляющие бюджетную  деятельность на достижение стоящих  перед ней целей и задач.

Классифицировать  принципы бюджетного права можно:

- по источнику  нормативного закрепления — установленные  Конституцией РФ;

- установленные  бюджетным законодательством РФ;

- по сферам действия  — т. е. распространяющиеся  на все институты бюджетного  права (общие принципы);

- отдельные институты  бюджетного права (институциональные).

В первой классификационной  группе принципов бюджетного права  к числу исходно-правовых начал, установленных Конституцией РФ, относятся:

- федерализм;

- равноправие субъектов  РФ в сфере бюджетной деятельности (ст. 5);

- реализация совместного  ведения Российской Федерации  и субъектов РФ в установлении  общих принципов бюджетной деятельности  местного самоуправления;

- самостоятельность  бюджетной деятельности органов  местного самоуправления (ст. 12, 130—132);

- участие граждан  РФ в бюджетной деятельности  государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32);

- гласность (например, ч. 3 ст. 15); плановость; законность (например, ст. 1, 2, 15, 57);

- распределение  функций в области бюджетной  деятельности на основе разделения  законодательной (представительной) и исполнительной властей (например, ч. 1 ст. 105, п. «б» ч 1 ст. 114).

Конституционные нормы, закрепляющие принципы бюджетного права, являются нормами прямого действия. Это означает право участников бюджетной  деятельности на непосредственное применение данных норм без внесения соответствующих  дополнений в бюджетное законодательство.

Остальные принципы бюджетного права находят свое выражение  в бюджетном законодательстве РФ или выводятся из его содержания.

Во второй классификационной  группе принципов бюджетного права  к числу общих («сквозных») принципов  относятся:

- ежегодность (цикличность,  периодичность) возникновения бюджетных  отношений (ст. 242 БК РФ);

- неразрывность  (в большинстве случаев) бюджетных  прав и обязанностей субъектов  бюджетного права (ст. 7—9 БК  РФ);

- координация бюджетной  политики РФ, субъектов РФ и  муниципальных образований; 

- реализация совместного  ведения Российской Федерации  и субъектов РФ в установлении  общих принципов бюджетной деятельности  муниципальных образований; выражение  в правовой форме бюджетов  всех уровней бюджетной системы  РФ (ст. 11 БК РФ);

- единство группировки  доходов и расходов бюджетов  всех уровней бюджетной системы  РФ, а также источников финансирования  дефицитов этих бюджетов на  основе бюджетной классификации  (гл. 4 БК РФ; Федеральный закон  «О бюджетной классификации Российской  Федерации»);

- неотвратимость  ответственности за нарушение  бюджетного законодательства РФ (гл. 4 БК РФ).

В зависимости от сферы действия принципы бюджетного права можно подразделить по институтам бюджетного права, в которых эти  принципы действуют:

- принцип бюджетной  системы РФ;

- принципы межбюджетных  отношений; 

- принципы бюджетного  процесса.

Принципы бюджетной  системы РФ, Статья 28 БК РФ к ним  относит:

- единство бюджетной  системы РФ;

- разграничение  Доходов и расходов между уровнями  бюджетной системы РФ;

- самостоятельность  бюджетов;

- полноту отражения  доходов и расходов бюджетов;

- сбалансированность  бюджета; 

- эффективность  и экономность использования  бюджетных средств; 

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- гласность;

- достоверность  бюджета; 

- адресность и  целевой характер бюджетных средств; 

Принципы межбюджетных отношений. Пункт 2 ст. 129 БК РФ к ним  относит:

- распределение  и закрепление расходов бюджетов  по определенным уровням бюджетной  системы РФ;

- разграничение  (закрепление) на постоянной основе  и распределение по временным  нормативам регулирующих доходов  бюджетной системы РФ;

- равенство бюджетных  прав субъектов РФ, равенство  бюджетных прав муниципальных  образований; 

- выравнивание уровней  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенство всех  бюджетов РФ во взаимоотношениях  с федеральным бюджетом, равенство  местных бюджетов во взаимоотношениях  с бюджетами субъектов РФ.

В рассматриваемой  группе федеральным законодателем  особо выделены принципы межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных  образований, которые закреплены в  Федеральном законе «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации»;

Принципы бюджетного процесса. К ним относятся:

- последовательность  вступления в бюджетную деятельность  органов исполнительной и представительной  власти (например, ст. 184, 192 БК РФ);

- казначейское исполнение  бюджетов (ст. 215 БК РФ);

- ежегодность бюджета  (ст. 242 БК РФ);

- публичность и  гласность (например, ст. 279 БК РФ);

- единство кассы  (ст. 216 БК РФ);

- формирование расходов  бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ на основе единой  методологии, нормативов минимальной  бюджетной обеспеченности, финансовых  затрат на оказание государственных  услуг, устанавливаемых Правительством  РФ (ст. 6, 65 БК РФ);

- иммунитет бюджетов (ст. 239 БК РФ).

1.3 Бюджетные  правоотношения: понятие и виды

Конституционное оформление России как федеративного государства  и признание самостоятельности  местного самоуправления определяют наличие  взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, базирующихся на правовых основах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования  и становятся правоотношениями. Бюджетные  отношения обусловлены фактом существования  государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В федеративном государстве  особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений, как на общефедеральном  уровне, так и субъектами РФ и  муниципальными образованиями, что  возможно только в условиях правового  оформления отношений бюджетной  сферы. Правовое оформление бюджетных  отношений означает их публичное  рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет  осуществлять гарантии построения бюджетной  системы на реальных федеративных началах, а не на декларативных. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные  отношения устойчивость и гарантированность  от простого случая и произвола. В  результате правового регулирования  бюджетные отношения развиваются  как результат предметной деятельности государства.