Совершенствование инструментов бюджетного планирования

Проекты бюджета субъекта Российской Федерации составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации и законодательством данного субъекта.

Составление проекта бюджета субъекта Российской Федерации – исключительная прерогатива соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие именно органы будут осуществлять разработку проекта бюджета, определяют сами субъекты Российской Федерации. Например, Бюджетный кодекс Алтайского края устанавливает, что составление проекта краевого бюджета – исключительная прерогатива Администрации края. Закон Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» предусматривает, что непосредственное составление проекта областного бюджета осуществляет департамент финансов Мурманской области, а Правительство этой области «устанавливает порядок работы над документами и материалами, представляемыми в Мурманскую областную Думу одновременно с проектом областного бюджета» (п. 3 ст. 4 Закона).

В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации финансовые органы субъекта Российской Федерации имеют право получать необходимые сведения от федеральных финансовых органов, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Следующим этапом бюджетного планирования выделяют процесс принятия проекта бюджета.

После одобрения Правительством РФ сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Также, рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядок индексаций заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.

Таким образом, бюджетное планирование – это один из элементов системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответствии с целями бюджетной политики.

2.Совершенствование методов бюджетного планирования

Методы планирования - это составная часть методологии планирования и представляют собой совокупность способов и приемов, применяемых в процессе конкретных плановых расчетов на разных уровнях бюджетного планирования, позволяющие реализовать его принципы. Наибольшее применение в практике планирования получили следующие методы разработки планов: балансовый, нормативный, экономико-математические и программно-целевой методы.

Рассмотрим также методы бюджетного планирования, как:

- подход с позиций теории  малых изменений;

- метод составления бюджета  с нуля;

- бюджет целей и эффективности;

- бюджет, основанный на заданиях;

Балансовый метод применяется для взаимоувязки объема и структуры общественных потребностей с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами, а также взаимного согласования всех разделов и показателей планов. Он используется, прежде всего, как инструмент обеспечения планомерности, пропорциональности, научной обоснованности пропорций воспроизводства, отраслевой и территориальной структуры общественного производства. Сущность балансового метода состоит в разработке системы балансов, соответствующих многообразию планируемых пропорций: общеэкономических, межотраслевых, внутриотраслевых, территориальных и др.

Экономико-математические методы применяются для оптимизации планов, анализа и оценки различных вариантов развития, более точной и развернутой характеристики важнейших экономических связей. Кроме того, применение экономико-математических методов дают возможность использовать в планировании экономико-математические модели и вычислительную технику с целью повышения научной обоснованности и оптимизации планов.

Теория малых изменений в финансовом планировании основывается на предположении, что принципиальные изменения в структуре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в результате некоторых внешних обстоятельств.

Теория малых изменений является одной из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет нормативного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том, как должно выглядеть финансовое планирование.

В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимыми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается необычайно устойчивым – отделы местной администрации и другие группы давления могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют «стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отвечает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расходов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюджет нового года становится очень похожим на прошлогодний.

В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следующие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование поддержки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов; утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направляемых в ведомство.

Существуют сформулированные типичные методы, с помощью которых осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигнованных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов; запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим программам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет самофинансироваться.

Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.).

В рамках применения нормативного подхода используются нормативные подходы бюджетного планирования минимальных расходов бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.

Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений. В бюджетной системе при Советском Союзе натуральные нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения. В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ используют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный подход является очень дорогостоящим и трудоемким. Активное использование нормативного метода в РФ требует дальнейшего его совершенствования – внедрения в практику бюджетного планирования экономических норм, имеющих долгосрочный характер, периодического их пересмотра в связи с качественными изменениями, происходящими в динамично развивающейся экономике, разработки системы взаимоувязанных между собой норм и нормативов. Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).

Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета. Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов Российской Федерации

Внедрение БОР в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

- для достижения некоторых запланированных  результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;

- измеримый эффект от реализации  ряда программ не может быть  выявлен в течение одного финансового  года (например, при оценке эффективности  реализации программы по лечению  наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов) [7, с. 3-12].

Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора. [6, с. 3]

Первые годы внедрения БОР в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы развития БОР преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры "стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа" к многоступенчатой, типа "миссия субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие". Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ каждому СБП необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП. Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

После формулирования своих тактических задач каждый СБП должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

Во-вторых, в целях создания действенной системы количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.