Проблемы местного бюджета

Тема: ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ (PROBLEMS OF LOCAL BUDGETS)

Автор: Криковцова Мария Николаевна (Krikovtsova M.N.),

Алтайский государственный  университет (Altai State University)

 

 

 

1.Подход к  проблемам и финансовое состояние муниципальных образований

В 2000 гг. в России были проведены реформа местного самоуправления и реформа межбюджетных отношений. Результатом их стало перераспределение и долговременное закрепление полномочий и доходных источников за разными уровнями бюджетной системы. Бюджетная система после реформы стала 4х-уровневой: на местном уровне появились 2 уровня и 3 типа муниципальных образований - городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения.

С одной стороны, результатом  проведенной реформы стал ряд изменений, оказавший положительное влияние на муниципальные образования. Однако, с другой стороны, анализ произошедших после реформ изменений финансового состояния муниципалитетов приводит к выводу о несоответствии заявленных целей реформы местного самоуправления её результатам. Цифры по местным бюджетам свидетельствуют: за период с начала реформы и до настоящего времени финансовая  самостоятельность муниципалитетов не только не повысилась, а ухудшилась по сравнению с дореформенным статусом.

В современных условиях большинство муниципальных образований объединяют типичные проблемы бюджетов:

1) Отсутствие соотношения расходных полномочий органов местного самоуправления и закрепленных доходных источников местных бюджетов

После утверждения ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления. Число полномочий МО каждого типа за период, прошедший с момента принятия Закона № 131-ФЗ до настоящего времени, увеличилось практически в 2 раза!

При этом количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено. В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось всего 2: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов

Таким образом, в результате перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, налоговые источники пополнения местных бюджетов были существенно сокращены, а количество расходных полномочий - увеличено.

По оценкам экспертов, в 2011-2012 годы вероятнее еще большее  сокращение собственных доходов  муниципалитетов и их падение  и в полную финансовую зависимость  регионов. Это связано, в том числе с отменой авансовых платежей по земельному налогу и по налогу на имущество физических лиц, предполагаемые потери от которого по итогам 2012 года, со слов экспертов, составят около 35 миллиардов рублей

2) Высокий уровень финансовой зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти Российской Федерации.

Например, районные бюджеты переполнены субвенциями по исполнению государственных полномочий, тем самым, условно становятся нижним уровнем государственной власти.

Местные налоги обеспечивают в среднем всего порядка 5% общего объема и около 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. А вот финансовая помощь сверху «усиливалась». Согласно ст.136, если доля дотаций и субсидий в собственных доходах местных бюджетов в течение 2 из 3х последних отчетных лет превышала 30%, муниципалитет не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. При этом по приближенной оценке, средняя доля дотаций и субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных образований составила в 2010 году порядка 40%. Это означает, что средний муниципалитет России не имеет права самостоятельно принимать расходные обязательства, актуальные для него. Недостаток собственных располагаемых финансовых средств приводит к тому, что органы МСУ вынуждены следовать при формировании собственного бюджета тем приоритетам, которые определяет федеральный центр и субъекты РФ. Порядка 2/3 трансфертов, поступающих в местные бюджеты, носит в последние годы целевой характер. Чтобы получить средства из регионального бюджета, органы МСУ вынуждены направлять свои расходы цели, определенные вышестоящими органами публичной власти. В данную категорию попадает подавляющая часть средств, направляемых на цели развития, то есть расходов, носящих инвестиционный характер.

3) Ослабление заинтересованности органов МСУ в повышении качества управления общественными финансами и качества услуг населению, что является результатом слабости финансово-экономической базы МСУ. Когда наполнение бюджета в основном зависит от решений, принимаемых на других уровнях бюджетной системы, органы МСУ ориентированы только на выполнение указаний вышестоящих властей и фактически лишены возможности реализовывать собственные инициативы.. Сформированная система муниципальных финансов, в лучшем случае, стимулирует МО поддерживать исполнительскую дисциплину в реализации законов, и, как следствие, – распространение на местном уровне иждивенчества и «лояльности», при отсутствии креатива и стремлений к модернизации.

4) Слабость фискальных стимулов от привлечения инвесторов на территорию МО. В настоящее время, налоговые доходы органов МСУ формируются за счет отчислений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), земельного налога, налога на имущество физических лиц, отчислений от налога на имущество организаций, единого сельскохозяйственного налога, а также ряда гос пошлин. Основное увеличение налоговых поступлений в результате экономического роста, открытия новых производств происходит в отношении федерального и региональных бюджетов.

5) Сложность администрирования земельного налога и налога на имущество физических лиц, связанную, в частности, с несопоставимостью информационных баз, используемых при исчислении налогов (информационная система ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, информационная система ведения государственного кадастра недвижимости, информационные системы учета налогоплательщиков). Проблема усугубляется слабой заинтересованностью территориальных подразделений Федеральной налоговой службы в повышении платежей по имущественным налогам. Это связано с тем, что доля данных налогов в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ относительно невелика. Как следствие, затраты ресурсов (временных, финансовых и т.д.) на повышение качества учета базы по имущественным налогам непропорционально потенциальному увеличению совокупных налоговых поступлений. Однако местные налоги в среднем по муниципальным образованиям РФ обеспечивают в последние годы около 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов, в связи с чем данные потери имеют серьезное значение для местных бюджетов.

3.Решение проблем  местных бюджетов

О необходимости повышения  финансовой самостоятельности муниципалитетов и укрепления доходной базы местных бюджетов неоднократно говорилось в Бюджетных посланиях Президента РФ. Например, в бюджетном послании «О бюджетной политике в 2011-2013 гг.» говорится: «Повышение уровня финансового обеспечения полномочий (...) органов МСУ за счет собственных доходов - это предпосылка для повышения эффективности расходования налогов, увеличения стабильности и предсказуемости доходов местных бюджетов и создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты для повышения ответственности органов МСУ за результаты проводимой ими политики». Однако, не смотря на заявления Президента РФ, конкретные меры в этом направлении до настоящего времени так и не были предприняты

В целях улучшения финансового состояния муниципальных образований предлагаем осуществить следующие мероприятия:

1.Осуществлять решение вопроса о передаче части федеральных и региональных налогов на уровень МСУ, исходя из следующих принципов:

- сохранение в своих основах существующей бюджетной и налоговой системы РФ;

- закрепления за местными  бюджетами налоговых доходов,  на развитие налогооблагаемой  базы которых могут влиять  органы МСУ соответствующих МО;

- обеспечения соответствия  между размером расходных обязательств МО по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами. При этом МО должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы МСУ могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития (10-20%) в структуре местных бюджетов. 

Закрепить за местными бюджетами в Бюджетном кодексе РФ отчисления от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы МСУ, что укрепит доходную базу местных бюджетов:

1.1 Законодательно увеличить не менее чем на 10 процентных пунктов норматив отчислений, зачисляемый в местные бюджеты, от НДФЛ. При этом необходимо изменить порядок зачисления НДФЛ в бюджеты бюджетной системы РФ, то есть зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это и сделано в большинстве европейских стран.

С 1 января 2012 года норматив отчислений от НДФЛ в Алтайском каре увеличился с 40 до 70 процентов ввиду передачи полномочий здравоохранения с местного уровня на краевой;

  1.2 Перевести в число местных налогов налоги, взимаемые по специальным налоговым режимам, принятые для предприятий малого и среднего бизнеса и индивидуальных предпринимателей, ориентированных в основном на местные рынки, т.к принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предпринимателями (в первую очередь предпринимателями малого и среднего бизнеса). Это позволит заинтересовать органы МСУ в развитии бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов МСУ по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне можно учесть многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований.

1.3 Законодательно закрепить за местными бюджетами долю отчислений по налогу на прибыль в размере не менее 2-4 процентных пунктов.

   1.4 Предусмотреть компенсацию местным бюджетам потерь, вызванных федеральными актами об освобождении от уплаты земельного налога крупных объектов федерального значения (обороны, железнодорожного транспорта, газового хозяйства, энергетики и др.), либо отменить  соответствующие пункты ст. 389, 395 НК РФ.

   1.5 Ускорить решение вопроса о введении единого налога на недвижимость. Для того, чтобы данная рекомендация «работала», необходимо закрепить статью в краевом бюджете, так как муниципалитету необходимо будет провести оценку рыночной стоимости земли.

2. В целях корректировки негативно воздействующих на муниципалитеты параметров системы межбюджетных трансфертов предлагаем следующие меры:

2.1.Снизить средний уровень зависимости от трансфертов МО РФ - путем увеличения доли доходов местных бюджетов, полученных из закрепленных на долговременной основе налоговых и неналоговых источников;

2.2.Исключить из расчета уровня дотационное средства, перечисляемые в региональные и местные бюджеты в виде субсидий, что создает риск попадания МО под ограничительные критерии;

3.Сопоставить  информационные базы для облегчения администрирования земельного налога и налога на имущество ФЛ.

Заключение: Без финансовой самостоятельности муниципалитетов невозможно говорить о реально работающей системе местного самоуправления. Централизация финансовых потоков в бюджетной системе тормозит процессы социально-экономического развития муниципального образования, а значит и России в целом. Органы местного самоуправлния не определяют «правила игры» и нередко не могут гарантировать их соблюдение в рамках контрактных отношений с инвесторами. Фактическое отсутствие финансовой самостоятельности у муниципалитетов в нашей стране, их зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы является мощнейшим тормозом при реализации любых долгосрочных инициатив в общественном секторе, не позволяет использовать разнообразие страны как ресурс социально-экономического развития территорий.

 

 

Список  использованной литературы:

1. Рекомендации  III Общероссийского муниципального правового форума. Развитие МСУ в современной России. Проблемы. Пути решения. (г.Ульяновск, 13-14 октября 2011 г.);

2. И.Бабичев «Муниципальное строительство: итоги и задачи»//Муниципальная власть, №1 (2012г);

3.  Р.Бабун «Итоги муниципальной реформы и проблемы развития МСУ в России»//Муниципальная власть, ноябрь-декабрь (2011 г);

4. М.Банщиков «О развитии МСУ в РФ. Основные проблемы и ключевые условия движения вперед»// Муниципальная власть, ноябрь-декабрь (2011 г);

5.А.Леви «Современные проблемы имущественного налогообложения в МО»// Муниципальная власть, ноябрь-декабрь (2011 г);

6. Л.Перцов «Анализ финансового состояния МО и предложения по укреплению доходной части местных бюджетов»// Муниципальная власть, №1 (2012г).

7.С.Роспевалов «Итоги  преобразования МО»// МСУ на Алтае,  №1-2 (2012г).