Проблеми оцінювання результативності й ефективності державного управління

Проблеми оцінювання результативності й ефективності державного управління.

 

Постановка проблеми.

На сучасному  етапі становлення та розвитку України  як правової і соціальної держави  найактуальнішими є питання ефективності системи державного управління та місцевого самоврядування, насамперед у контексті якості послуг, що надаються населенню. Суспільству, самій державі необхідні повні та достовірні знання того, яку користь дають витрати на управління, у чому полягають об’єктивізація управління, глибина і дієвість його впливу на керовані процеси. У цьому зв’язку на порядку денному гостро стоять питання оцінки якості та ефективності як самих послуг, так і діяльності зазначених органів влади в цілому.

В Україні, на сьогоднішній день, склалась досить небезпечна ситуація – в країні майже відсутня критеріальна системи оцінки якості та ефективності діяльності органів місцевої влади щодо надання послуг населенню та якості й ефективності самих послуг, що є неприпустимим для країни, що прагне стати повноправним партнером розвинених європейських країн і зайняти відповідне, гідне місце у європейському співтоваристві.

Такі показники  як “ефективні витрати” та “якість послуг” повинні мати чіткі критерії оцінки. Оцінювання ефективності та якості діяльності органів влади має відбуватися на всіх етапах процесу прийняття рішень як на місцевому, так і на центральному рівнях управління. Насамперед це стосується місцевих органів влади, тому що саме вони найбільш наближені до населення та безпосередньо відповідають за якість надання послуг.

Усі країни, що входять до складу всесвітньої Організації  економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) розробили цілісну систему  критеріїв оцінки діяльності органів влади і, на національному рівні, мають обов’язкові програми щодо забезпечення підтримки цієї системи.

На сьогоднішній день, в Україні немає достатнього досвіду оцінювання діяльності органів влади на кожному етапі процесу прийняття управлінських рішень, що є суттєвим гальмуючим чинником підвищення якості управлінських послуг та діяльності органів влади в цілому. Саме тому, доки в Україні не почне функціонувати зазначена критеріальна система оцінки, якість послуг залишиться вкрай низькою.

 

 

 

Виклад основного матеріалу.

В Україні спроби оцінити діяльність органів публічної  влади робилися неодноразово, свідченням чого є Розпорядження Кабінету Міністрів «Деякі питання оцінювання роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо залучення інвестицій, здійснення заходів з поліпшення інвестиційного клімату, проведення моніторингу умов інвестиційної діяльності та стану роботи із зверненнями інвесторів» з відповідним додатком щодо показників статистичної звітності економічного і соціального розвитку, на основі яких має проводитися оцінювання роботи [13]. А також Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі» [14] було визначено кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.

Передбачалось, що застосування ПЦМ в Україні надасть змогу чітко показати ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів та витрат, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів, визначати найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджетних коштів.

Починаючи з 2012 року Донецька область - одна із пілотних областей, що переходить   на програмно - цільовий метод (далі – ПЦМ) складання та виконання місцевих бюджетів. Переваги та недоліки програмно - цільового методу  ми проаналізуємо на прикладі Виконавчого комітету Ленінської районної у місті Донецьку ради.

ПЦМ є ефективнішою альтернативою постатейного методу бюджетування, який зараз широко використовується в Україні, за яким гроші виділяються не на фінансування установ, а на конкретні соціально-значущі програми. Планування бюджету здійснюється на 3 – 5 років, а кожного року проводиться моніторинг ефективності запроваджених програм. Це дозволяє корегувати фінансування на користь результативних програм і зупиняти ті, які не дають очікуваного ефекту.

Основними перевагами при переході до програмно-цільового методу формування та виконання бюджету у Виконавчому комітеті Ленінської рійонної у м.Донецьку ради можна виділити:

1. встановлюється зв'язок між бюджетними результатами та ресурсами, що використовуються для досягнення цих результатів. При формуванні бюджету увага зосереджується спершу на результат, якиий необхідно досягти, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів;

Результативні показники поділено на такі групи:

– показники затрат – визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми;

– показники продукту – використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей; показником продукту є, зокрема, кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в процесі виконання бюджетної програми;

– показники ефективності – визначаються як відношення кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості у грошовому або людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту);

– показники якості – відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг).

2) посилюється  дієвість та ефективність завдяки  тому, що акцент робиться на результатах;

3) запроваджується  аналіз зіставлення витрат і  досягнутих результатів. Цей аналіз  є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких перевищуватимуть витрати на них. Аналіз ефективності витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення тієї чи іншої мети, який пов'язаний із якнайменшими витратами;

4) формується  система звітування та оцінки  роботи, а також забезпечується вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. Це забезпечує створення такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.

Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та виконання бюджету має ряд переваг.

Водночас, при планування програмно-цільовим методом у виконавчому комітеті Ленінської районної у м.Донецьку ради виявлено ряд недоліків. У процесі планування видатків існує проблема визначення доцільності конкретних видатків (за програмами), тобто результатів реалізації кожної конкретної програми. Також  існує тенденція до переоцінки вартості програм бюджетної діяльності, що може спричинити відплив коштів від виконання державних цілей та направлення на власні потреби виконавців. Також мати наслідком надмірні прогнози щодо потреби. При плануванні видатків бюджету програмно-цільовим методом не можливо врахувати фактор інфляції. Оскільки бюджетування за даним методом здійснюється на період 3 – 5 років, у разі підвищення цін головний розпорядник коштів не зможе нарахувати та здійснити виплати по кожній із програм, адже державні ресурси обмежені в кількості і в часі. Тобто з кожним роком здійснюється як виконання вже прийнятих програм, так і в наростаючій тенденції прийняття нових, які також потребують фінансування. При складанні паспорта бюджетної програми обов’язково зазначається ряд результативних показників, які використовуються для оцінки ефективності конкретної програми, а не для сукупності програми певної сфери економіки. Також проблемним є визначення результативності програм з надання бюджетних послуг.

Проблема проведення оцінювання ефективності полягає і в тому, що сформульовані цілі та очікувані результати багатьох програм також не містять чітких критеріїв та показників їхнього досягнення.

Фактично, мова про автоматизацію збалансованої  системи показників, яка створює можливості для:

– удосконалення  управління ресурсами;

– раціоналізація процесу визначення стратегічних напрямків

діяльності;

– візуалізація стратегій та завдань установи;

– розширення можливостей  співробітництва та спільного використання

знань;

– підвищення швидкості  та якості процесу ухвалення рішень;

– отримання доступу в  режимі реального часу до ключових показників

ефективності;

– поліпшення контролю за діяльністю установи.

Слід також  відзначити напрацювання О.В. Поляк, якою розроблено методику оцінювання результативності (effectiveness) надання управлінських послуг, що включає п'ять критеріїв та дванадцять показників оцінювання якості [8]:

– доступність: суб'єкт вироблення та надання управлінських  послуг, територіальне розташування органів влади та визначений доступ для отримання послуг, зразки аналогових форм для вироблення послуг;

– зручність: види послуг та структури, що їх надають; способи надання послуг (безпосередньо чи на відстані);

– своєчасність: визначений час для вироблення послуг, встановлені терміни надання послуг;

– повага до особи: врахування потреб груп користувачів послуг (за віком, достатком тощо), межі етики поведінки виробників послуг, динаміка розкриття корупційних діянь чи їх відсутність під час надання послуг;

– відкритість: розміри плати за послуги чи їх безоплатність, форми надання послуг, інформативність процесу вироблення послуг.

Власне кажучи, як і дослідження І.В. Пахтусової, яка пропонує оцінювати рівень ефективності системи менеджменту органів місцевого самоврядування як суб'єкта управління суспільним розвитком з погляду функціонування самої системи керування за допомогою низки якісних та кількісних критеріїв та показників, які можна згрупувати в блоки [7]:

– показники  цілеспрямованості управлінської  системи;

– показники  технології процесів управління;

– показники  структури системи управління;

– показники  кадрового забезпечення системи управління.

Саме вони, з  урахуванням зарубіжного досвіду, можуть скласти основу адаптованої методики оцінки соціально-економічної ефективності управлінської діяльності органів місцевого самоврядування. На переконання І.В. Пахтусової, здійснення оцінювання соціально-економічної ефективності управлінської діяльності міської ради є доцільним за умови використання наступних груп базових індикаторів за сферами впливу даного органу влади:

– добробут (нерівність доходів, бідність, дезінтеграція суспільства);

– зайнятість (безробіття, неповна зайнятість, якість трудових ресурсів);

– житлові умови (старий фонд, перенаселеність, інфраструктура);

– охорона здоров'я (доступність, тривалість життя);

– культура (доступність, забезпеченість закладами культури);

– навколишнє середовище (відповідність стандартам води, повітря й ґрунту);

– безпека (кримінал, техногенні й природні нещастя).

 

Таким чином, підсумовуючи, зазначимо, що ефективність є багатоаспектним поняттям, визначається різними критеріями, оскільки покликана відобразити відносини різних аспектів діяльності: продукту і ресурсів, результату і витрат, результату і цілей, результату і потреб, корисності та витрат. Це потребує особливих способів узгодження критеріїв між собою, пошуку їх компромісу. Наприклад, між економічністю, мінімізацією використання обмежених ресурсів і якістю отримуваного продукту. Складність та суперечливість застосування критеріїв та показників оцінювання ефективності обумовлюється тим, що ефективність як оціночна категорія, охоплює вибір та реалізацію управлінського процесу, передбачає цілеспрямованість, що зумовлює зміну критеріїв її оцінювання у відповідності із змінами поставлених цілей, існуючих стандартів та визнаних цінностей, що в свою чергу, визначає її домінанти, відтак доцільним є застосування алгоритму (методики), яка «схоплює» сутність процесу оцінювання, водночас залишаючи простір для врахування специфіки об'єкту. Тим більше, що процес створення системи оцінювання, розробки та застосування відповідних методик ускладнюється через необхідність забезпечення гнучкості та високого рівня адаптивності до змін середовища функціонування, а це передбачає чітке відстежування та врахування множини взаємозв’язків між показниками та відображення змін. А також:

– непрописаність вихідних позицій оцінювання: не конкретність сформульованих цілей у програмах та стратегіях розвитку, проектах тощо, та не визначення кількісних та якісних показників;

– термінологічну неузгодженість застосовуваних понять, їх ототожнення, що призводить до відмінностях у сприйнятті тих, хто розробляє показники, їх дотримується та контролює;

– можливий опір з боку працівників  при впровадженні системи індикаторів, оскільки при цьому збільшується рівень відповідальності за ділянку роботи, сегмент, об’єкт, використання певних ресурсів тощо.

Тому доцільним є застосування алгоритму при розробці критеріїв оцінювання, який складається із наступних етапів:

– визначення рівнів (високий, середній, низький чи оптимальний, припустимий, неприпустимий тощо), на яких має здійснюватися оцінювання, оскільки кожний з них передбачає відмінності у показниках;