Организация бюджетного процесса

РАЗДЕЛ 4. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

 
 
4.1 Бюджетный процесс в Российской  Федерации 
Понятие и принципы бюджетного процесса. 
В соответствии с Бюджетным Кодексом Бюджетный процесс - это регламентированная законодательством деятельность органов государственной власти и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.  
 
Основные начала бюджетного процесса определены Конституцией РФ, детальная регламентация дана Бюджетным кодексом. При этом порядок бюджетного процесса, определяемый Бюджетным кодексом, применяется для всех уровней бюджетной системы. Субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе конкретизировать порядок бюджетного процесса в пределах, определенных Бюджетным кодексом. 
 
Бюджетный процесс это последовательное прохождение бюджета через его стадии: 
 
1) составление проекта бюджета; 
 
2) рассмотрение проекта и утверждение бюджета; 
 
3) исполнение бюджета; 
 
4) принятие отчета об исполнении бюджета. 
 
Все стадии бюджетного процесса жестко регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. 
 
Бюджетный процесс строится на определенных принципах, соблюдение которых позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы РФ, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализация бюджетных показателей. 
 
Ежегодность бюджета означает, что бюджет принимается сроком на один год - с 1 января по 31 декабря. Ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, позволяет учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменение курса рубля и т.д. Очень важно обеспечить принятие бюджета до наступления очередного финансового года - это позволяет своевременно сконцентрировать бюджетные средства, а также обеспечить все указанные в бюджете направления расходования средств. 
 
Принцип специализации бюджетных показателей означает, что бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации составляются по единой бюджетной классификации. 
Участники бюджетного процесса и их основные права и обязанности. 
Бюджетный кодекс называет две категории субъектов, которые от имени государства или муниципальных образований осуществляют бюджетный процесс. Это органы, обладающие бюджетными полномочиями, объединенные в систему, и участники бюджетного процесса. Перечень участников бюджетного процесса шире, чем перечень органов, обладающих бюджетными полномочиями.  
 
Основными участниками бюджетного процесса являются:

1.  
   Президент РФ;
2.  
   органы законодательной (представительной) власти (на федеральном уровне - обе палаты Федерального Собрания РФ - Государственная Дума и Совет Федерации; на региональном и местном уровнях - областной и городской Совет депутатов соответственно): рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы;
3.  
   органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов и другие): осуществляют составление проекта бюджета, внесение его на утверждение соответствующего законодательного органа (федерального, регионального или местного), исполнение бюджетов, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджетов, представляют отчет об исполнении бюджета соответствующего уровня бюджетной системы на утверждение законодательных органов власти;
4.  
   органы денежно-кредитного регулирования, основной из которых Банк России: совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ;
5.  
   органы государственного и муниципального финансового контроля: осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов бюджетов и целевых программ;

 
6) главные распорядители и распорядители  бюджетных средств:  
 
главный распорядитель средств бюджета (ГРБС) - это орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям в соответствии с ведомственной классификацией расходов;  
 
распорядителем бюджетных средств (РБС) является орган государственной власти или местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств; 
 
7) бюджетополучатель - это бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на текущий финансовый год. 
 
Законодательные органы власти на всех уровнях в плане реализации бюджетных полномочий имеют право рассматривать и утверждать бюджеты, бюджеты внебюджетных фондов, заслушивать отчеты об их исполнении, а также осуществлять последующий контроль за исполнением бюджетов. В компетенцию этих органов входит формирование контролирующих структур и определение их прав и обязанностей в части исполнения соответствующего бюджета и внебюджетных фондов. На федеральном уровне к таковым контролирующим органам относится Счетная палата РФ.  
 
Определяющая роль в бюджетном процессе принадлежит органам исполнительной власти всех уровней. Именно они обеспечивают всю подготовительную работу по составлению проектов бюджетов (включая бюджеты государственных внебюджетных фондов), готовят необходимые документы и материалы, которые затем вносят вместе с проектами бюджетов для утверждения в законодательные органы. На исполнительные органы ложится самая ответственная миссия в бюджетом процессе - исполнение бюджета, что включает в себя сбор доходов в бюджет, управление государственным или муниципальным долгом, осуществление расходов и контроля за исполнением бюджета. На исполнительные органы власти возлагается также обязанность представлять отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных органов власти. 
 
Главные распорядители исполняют соответствующую часть того или иного бюджета и призваны обеспечить эффективное и целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств. Кто конкретно может быть главным распорядителем, определяется ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. ГРБС в соответствии с решением Правительства РФ предоставляются полномочия представлять государство при заключении договоров о предоставлении другим субъектам бюджетных средств на возвратной основе, обеспечении государственных или муниципальных гарантий, а также бюджетных инвестиций.  
 
Большое значение имеет то, что ГРБС составляют бюджетную роспись. Под бюджетной росписью понимается документ о поквартальном распределении доходов и расходов соответствующего бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Этот документ устанавливает также распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и должен составляться в соответствии с бюджетной классификацией. Главные распорядители несут ответственность за соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом или решением о бюджете. 
 
Кроме того, ГРБС наделяются полномочиями по осуществлению контроля по отношению к распорядителям, бюджетным учреждениям и получателям бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения на основе установленных нормативов заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг. 
 
Близкими к правам главных распорядителей являются права распорядителей бюджетных средств. 
 
Конечным звеном в цепочке распределения бюджетных средств выступают, получатели бюджетных средств, которые могут быть представлены бюджетными учреждениями или иными организациями, которые имеют право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на очередной год. 
 
Бюджетные учреждения - это созданные органами власти организации с целью осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, имеющие имущество на праве оперативного управления. Деятельность учреждений финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. 
 
В обязанность бюджетных учреждений входит подготовка бюджетных заявок на очередной финансовый год, которые подаются главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств и формируются на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление. 
 
В целом права получателей бюджетных средств заключаются в основном в своевременности и полноте получения бюджетных средств, использовании этих средств согласно бюджетной росписи. В случае задержки финансирования получатели бюджетных средств имеют право на их индексацию и компенсацию в случае недофинансирования. В число основных обязанностей получателей бюджетных средств включены: соблюдение сроков и объема возврата бюджетных средств, внесение платы за пользование этими средствами, если они были предоставлены на возмездной и возвратной основе. 
4.2 Бюджетный процесс в муниципальном образовании 
Бюджетный процесс осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления. Общие правовые рамки этого процесса устанавливаются Бюджетным Кодексом РФ, конкретизация положений федерального законодательства на уровне муниципальных образований должна осуществляться муниципальными правовыми актами. В соответствии со ст. 44 Закона №131-ФЗ, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением должен определяться Уставом муниципального образования. Более детальная регламентация бюджетного процесса должна осуществляться Положением о бюджетном процессе. В положении о бюджетном процессе должны определяться порядок и сроки каждого этапа бюджетного процесса, бюджетные полномочия всех участников бюджетного процесса, принципы формирования и расходования средств бюджета.  
 
Организация бюджетного процесса во многом зависит от того, какие органы выполняют функции главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, а именно:

•  
  определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат,
•  
  утверждают сметы расходов и доходов получателей бюджетных средств,
•  
  составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по бюджетополучателям и исполняют соответствующую часть бюджета,
•  
  контролируют целевое использование бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств,
•  
  готовят и представляют органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг.

 
Возможны два основных варианта. При первом варианте все отраслевые управления местной администрации являются органами местной администрации, каждый из них наделяется бюджетными полномочиями главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств. Такая система главных распорядителей бюджетных средств может быть создана в крупных муниципалитетах, в которых число подведомственных учреждений значительно (муниципальные районы, городские округа, отдельные городские поселения).  
4.3 Основные этапы бюджетного процесса в муниципалитете 
Всего в бюджетном процессе выделяют четыре этапа:

•  
  составление проекта бюджета,
•  
  рассмотрение и утверждение бюджета,
•  
  исполнение бюджета,
•  
  контроль исполнения бюджета.

 
Алгоритм бюджетного процесса представлен  на рисунке 9. 
 
 
 
Рисунок 9 – Алгоритм бюджетного процесса в муниципальном образовании¹ 
 
Первый этап. Составление проекта бюджета  
 
Финансовая политика муниципального образования должна строиться на основе Концепции развития территории – документа, который определяет цели и задачи политики муниципального образования по экономическому и социальному развитию территории на долгосрочную перспективу. В процессе бюджетного планирования на очередной финансовый год цели и задачи политики муниципального образования конкретизируются, определяются финансовые возможности их реализации.  
 
При составлении проекта бюджета достаточно сложно конкретизировать долгосрочные цели и задачи на один финансовый год. Кроме того, при такой организации бюджетного планирования высока вероятность того, что ежегодно корректируемая система целей и задач муниципальной политики не позволит достичь целей стратегического развития муниципалитета. В качестве связующего звена между ежегодным и долгосрочным планированием Бюджетный Кодекс РФ ввел в бюджетный процесс составление перспективного финансового плана – документа среднесрочного характера, который включает планируемый объем доходов, расходов и муниципального долга на три финансовых года. Как и бюджет на очередной год, этот документ основывается на Концепции развития муниципального образования, в нем учитываются не только долгосрочные цели развития муниципального образования, но и ориентиры на среднесрочную перспективу.  
 
Процесс составления проекта бюджета на очередной финансовый год условно можно разделить на три этапа.  
 
Первый этап включает в себя разработку документов, которые позволяют сделать предварительную оценку доходов и расходов муниципального образования в очередном финансовом году. На втором этапе планируется бюджет действующих расходных обязательств. На третьем этапе формируется бюджет принимаемых расходных обязательств.  
 
Первый этап бюджетного планирования включает в себя разработку четырех основных документов:

•  
  прогноза социально-экономического развития территории,
•  
  плана развития муниципального сектора экономики,
•  
  основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики,
•  
  реестра расходных обязательств

 
Прогноз социально-экономического развития – документ, содержащий прогноз значений показателей, характеризующих тенденции в экономике и социальной сфере муниципального образования. Этот документ дает представление о том, в каких условиях местная администрация будет проводить муниципальную политику в ближайшее время. Необходимо отметить, что в Бюджетном Кодексе РФ в настоящий момент устанавливается обязательность прогноза только на тот год, на который разрабатывается проект бюджета (ст. 173 БК). Тем не менее, в муниципальном образовании должны разрабатываться прогнозы, как на очередной финансовый год, так и на среднесрочную перспективу. Потребность среднесрочного прогнозирования исходит из того, что прогноз является основой не только для проекта бюджета, но и для перспективного финансового плана (ст. 174 БК). В настоящий момент готовятся поправки в Бюджетный Кодекс РФ, которые сделают обязательным элементом бюджетного процесса составление прогноза социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу.  
 
Прогноз социально-экономического развития муниципальных образований является составной частью прогноза для региона в целом, поэтому во многих субъектах РФ разработаны единые перечни прогнозируемых показателей, которые рассылаются по территориям в самом начале бюджетного процесса вместе со значениями индексов для осуществления прогноза (индекс промышленного производства, индекс сельскохозяйственного производства, индексы-дефляторы и т.п.). Однако эти перечни нередко содержат излишний объем информации, что делает их сложными для восприятия и использования при принятии конкретных решений на уровне муниципальных образований. Для использования результатов прогноза при разработке политики муниципального образования необходима адаптация перечня прогнозируемых показателей к потребностям конкретной территории.  
 
Минимальным набором показателей, необходимых для прогнозирования, является следующий:  
 
Показатели, характеризующие налоговую базу. Бюджетным кодексом за бюджетами муниципальных образований закреплены на постоянной основе несколько доходных источников (подоходный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц, сельскохозяйственный налог). Прогноз доходов по этим налогам должен исходить из оценки размера налоговой базы, соответственно в прогноз социально-экономического развития должны включаться показатели, характеризующие налоговую базу по этим налогам. К ним, в частности, относятся фонд оплаты труда, разница между доходами и расходами сельскохозяйственных предприятий, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога и т.п. В случае, если за местными бюджетами будут закреплены иные источники доходов, перечень показателей данного раздела прогноза должен быть расширен.  
 
Демографические показатели (численность населения, прирост населения, численность детей дошкольного возраста, численность населения трудоспособного возраста и т.п.), прогноз которых позволяет оценить изменение числа потребителей бюджетных услуг.  
 
Показатели, характеризующие развитие экономической базы (число предприятий по отраслям, численность занятых, прибыльность/убыточность предприятий, и т.п.). 
 
Показатели, характеризующие уровень жизни населения и рынок труда (средняя заработная плата, уровень безработицы, и т.п.). 
 
В этот перечень не включены показатели развития муниципального сектора экономики, которые являются не столько характеристикой среды внешней по отношению к местным органам власти, сколько результатами проводимой ими политики. На практике показатели, характеризующие развитие муниципального сектора, часто включаются в прогноз.  
 
В ранее существовавших муниципальных образованиях статистика для составления прогноза социально-экономического развития территории, скорее всего уже есть. Местные администрации вновь образованных муниципальных образований могут столкнуться с достаточно серьезными проблемами при поиске необходимой информации. Возможно несколько способов решения этой проблемы. Первый предполагает получение информации от хозяйствующих субъектов и населения. Второй – организацию взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, которые обладают необходимой информацией, в частности с налоговой инспекцией и органами государственной статистики.  
 
План развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год включает в себя:

•  
  перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий муниципального образования,
•  
  данные о деятельности бюджетных учреждений, в т.ч. данные о численности занятых в бюджетных учреждениях, об объемах оказываемых муниципальных услуг и т.п.

 
В процессе разработки плана развития муниципального сектора необходимо:

•  
  проанализировать целесообразность сохранения/создания муниципальных унитарных предприятий,
•  
  оценить доходы бюджета от использования муниципального имущества,
•  
  оценить доходы бюджета от приватизации (продажи) муниципального имущества,
•  
  оценить финансовую и экономическую целесообразность приобретения нового имущества в муниципальную собственность (если такие варианты рассматриваются),
•  
  проанализировать возможности реструктуризации сети бюджетных учреждений, их экономические и финансовые последствия.

 
В соответствии с направлениями  политики в данной сфере разрабатывается  Программа приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества  в муниципальную собственность.  
 
Основные направления налоговой, бюджетной и долговой политики - документ, который до настоящего времени в муниципальных образованиях практически не разрабатывался, но который становится неотъемлемой частью бюджетного процесса при проведении муниципальными образованиями самостоятельной финансовой политики.  
 
Основные направления бюджетной политики содержат краткий анализ структуры расходов бюджета муниципального образования в текущем и завершенных финансовых годах. В этом документе приводится обоснование предложений о приоритетных направлениях расходования бюджета принимаемых обязательств в предстоящем финансовом году и на среднесрочную перспективу. Основой для разработки этого документа служит концепция развития муниципального образования (программа социально-экономического развития муниципального образования), а также прогнозы социально-экономического развития территории.  
 
Налоговая политика предполагает установление ставок местных налогов (налога на имущество физических лиц и земельного налога), налоговых льгот, арендной платы за землю и имущество муниципального образования. Основанием для принятия этих решений должны стать расчеты, произведенные администрацией, о том, какой объем доходов будет получен бюджетом при той или иной ставке налога (арендной платы) и на сколько эти доходы снизятся при введении дополнительных (кроме федеральных) льгот. По результатам проведенного анализа администрация готовит проекты нормативно-правовых актов об установлении ставок налогов и категорий льготников: «Решение об установлении земельного налога», «Решение об установлении ставок арендной платы за землю», «Решение об установлении ставок арендой платы за муниципальное имущество» и «Решение об установлении налога на имущество физических лиц». Эти проекты вместе с их экономическим обоснованием выносятся на заседание представительного органа муниципального образования.  
 
При разработке направлений налоговой политики также рассматривается вопрос о целесообразности самообложения граждан. На этом этапе определяются вопросы местного значения, для решения которых может быть введено самообложение, оцениваются потенциальные доходы от самообложения и расходы на его администрирование. При определении расходов на администрирование необходимо учитывать, что, в соответствии со ст. 56 131-ФЗ, в большей части муниципального образования принимать решения по введению самообложения и направлениям расходования собранных средств может только все население муниципального образования на местных референдумах. Например, только в поселениях с численностью населения не более 100 человек эти вопросы могут быть решены на сходах граждан. Проведение референдума существенно повысит расходы на администрирование этого сбора. В случае принятия решения о введении самообложения в муниципальном образовании принимается «Порядок самообложения граждан».  
 
Перед началом работы над проектом бюджета органами власти муниципального образования также решается вопрос: осуществлять в следующем году заимствования или нет. Предложения по данному вопросу составляют основу раздела «Основные направления долговой политики». Если принимается решение об осуществлении заимствований, в муниципальном образовании разрабатывается «Порядок управления муниципальным долгом». Кроме того, в качестве приложения к проекту решения о бюджете на рассмотрение представительного органа предлагается программа заимствований с указанием объемов заимствований на планируемый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств.  
 
Реестр расходных обязательств. Оценка расходов местного бюджета на очередной финансовый год осуществляется с использованием данных реестра расходных обязательств, обязательность ведения которого установлена ст. 87 Бюджетного Кодекса.  
 
При первоначальном составлении реестра расходных обязательств осуществляется инвентаризация действующих нормативных правовых актов, договоров и соглашений, предусматривающих расходные обязательства бюджета в сфере компетенции каждого главного распорядителя бюджетных средств. В дальнейшем реестр ежегодно обновляется. В него включаются принятые расходные обязательства, исключаются прекращенные в текущем финансовом году и корректируются финансовые оценки расходных обязательств, объем которых изменился.  
 
Все вышеперечисленные документы разрабатываются подразделениями местной администрации, при этом основная нагрузка ложится на финансовый отдел. Достаточно сложный вопрос о том, кто должен одобрять все документы, подготовленные на предварительном этапе работы над проектом бюджета. По бюджетному законодательству это относится к полномочиям главы местной администрации. Однако нельзя забывать, что решения, принимаемые на этом этапе, определяют основные направления финансовой и бюджетной политики муниципального образования на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Поэтому наиболее целесообразно обсудить их с более широким кругом заинтересованных лиц. В частности, обсуждение и утверждение приоритетов муниципальной политики может осуществляться представительным органом.  
 
Кроме того, в муниципальном образовании может быть создана Комиссия по подготовке проекта бюджета (далее Комиссия) под председательством Главы муниципального образования. В состав Комиссии входят депутаты представительного органа, руководитель финансового отдела (или финансовое должностное лицо), глава местной администрации (если он не является главой муниципального образования), руководитель отдела по экономической политике, представители общественности и руководители предприятий, расположенных на территории. Получатели бюджетных средств участвуют в заседаниях Комиссии без права голоса.  
 
Необходимо обратить внимание на то, что создание Комиссии в качестве участника бюджетного процесса ни бюджетным законодательством, ни законодательством о местном самоуправлении не предусматривалось. Однако ее участие в процессе подготовки проекта бюджета имеет несколько преимуществ. Во-первых, это позволяет вовлечь в бюджетный процесс все заинтересованные стороны, и тем самым повысить эффективность бюджетного планирования. Во-вторых, участие в работе по формированию проекта бюджета депутатов значительно сокращает и упрощает процедуру его рассмотрения представительным органом, поскольку большая часть разногласий может быть снята еще на этапе его разработки. В-третьих, вовлечение всех заинтересованных сторон, в т.ч. получателей бюджетных средств, в процесс формирования бюджета, позволит повысить эффективность их деятельности на стадии исполнения бюджета, этому будет способствовать тщательный анализ планов работы бюджетных учреждений и объемов финансирования для реализации этих планов на этапе подготовки бюджетных заявок.  
 
На основании описанных выше документов финансовый отдел делает предварительную оценку доходов, расходов бюджета и объема муниципального долга на очередной финансовый год. При среднесрочном планировании на этом этапе происходит разработка перспективного финансового плана. При наличии утвержденного в предыдущем году перспективного финансового плана его параметры корректируются на два года, охватываемые ранее утвержденным планом, а также разрабатываются основные параметры на третий год планового периода.  
 
При планировании также учитывается: