Организационно-правовые основы бюджетной системы

Организационно-правовые основы бюджетной системы.

1. Бюджетное право как  основа построения бюджетной  системы РФ.

 

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических  отношениях и государственном устройстве совокупность всех бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемая нормами права Российской Федерации и ее субъектов.

Долгое время государство  вообще не имело бюджета. Однако в  России собирались доходы и производились  расходы, т. е. существовала известная, основанная на юридических нормах, система доходов и расходов. Бюджет же появился тогда, когда государство  в свою финансовую деятельность ввело  плановое начало — стало составлять смету доходов и расходов на определенный период.

Бюджетные отношения, как  и финансовые, осуществляются на базе определенных правовых норм, что нашло  отражение в становлении и  развитии бюджетного права. Под бюджетным  правом подразумевается совокупность прав народа как высшего субъекта государства через своих представителей (депутатов) в Государственной Думе, рассматривать проект бюджета, утверждать государственный бюджет и контролировать его исполнение (ст. 106 Конституции  РФ). Причем в это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государственных расходов и доходов, т. е. бюджетного «плана, ее утверждение, но и права, касающиеся финансовой деятельности государства: установления, отмены или изменения  налогов, регулирования денежной системы, при дефиците бюджета изыскания  чрезвычайных ресурсов, в частности  в форме государственного кредита. Основой же бюджетно-правового статуса  государства и его территориальных  подразделений является право государства  на самостоятельный бюджет. Отсюда вытекает тот широкий круг бюджетных  полномочий, посредством которых  и осуществляется бюджетное право.

Таким образом, бюджетным  правом называется совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто  должен составлять проект бюджета и  в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в одно целое, какие  учреждения принимают участие в  обсуждении проекта бюджета, кто  его утверждает и в каком порядке.

В России порядок становления  «государственной росписи» или «сметы доходов и расходов» ведет  свое начало с 1863 г. До этого времени  бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная практика отрицала все его принципы. В 1860 г. был учрежден Государственный банк. Единственным распорядителем бюджета стал министр  финансов. Для всеобщего сведения стала публиковаться «роспись доходов  и расходов».

Реформы 60-х гг. способствовали развитию российского бюджетного законодательства. Учрежденная в 1906 г. I Государственная  Дума наряду с реформированным Государственным  советом, созданным в 1810 г., была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С изданием «Правил (8 марта 1906 г.) о  порядке рассмотрения государственной  росписи доходов и расходов»  в России возникает бюджетное  право как таковое.

После Февральской революции  при Временном правительстве  расходы производились на основании  отдельных кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигнованные по сметам 1917 г.

Буквально с первых дней 1918 г. подготовка бюджета была признана срочной задачей, и 28 января 1918 г. был  издан первый нормативный акт  советского бюджетного права — Правила  составления, рассмотрения и утверждения  смет на январь — июль 1918 г. В соответствии с ним был составлен первый советский бюджет на январь — июль 1918 г., утвержденный СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало формированию системы полугодовых бюджетов, действовавших в течение 1918 — 1919 гг. В 1920 — 1921 гг. правительство вернулось к годовым бюджетам.

Основы бюджетного устройства государства были сформулированы в  Конституции РСФСР 1918 г., в которой  раздел 5-й так и назывался «Бюджетное право».

«Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР. Принцип  централизации всех финансов выразился  в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы  Российской Федерации, включении государственных  доходов и расходов в общегосударственный  бюджет.

Государственные доходы и  расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном  бюджете.

Бюджеты в условиях «военного  коммунизма» не имели реального  значения. Реальными были ежемесячные  планы распределения эмиссии. В  условиях обесценения советских  денежных знаков бюджета носили характер невыполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к материальному нетто-бюджету.

В 1921 г. с переходом к  новой экономической политике Декретом ВЦИК о мерах по упорядочению финансового  хозяйства от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах. Самым крупным успехом этого  курса была финансовая реформа. К  концу 1921 г. состояние финансов было катастрофическим. За счет невиданной эмиссии денежное обращение в  стране увеличилось по сравнению  с предвоенным в 127 раз, стоимость рубля упала в 5600 раз. Регионы России стали печатать собственные деньги. Денежная реформа стало острой необходимостью.

В ходе денежной реформы был  восстановлен Государственный банк, появились кооперативные банки, кредитные и страховые товарищества, частные банки на концессионной  основе. Восстанавливалась система  налогов, пошлин и платежей за пользование  транспортом, средствами связи, государственными фондами. В оборот была введена устойчивая валюта-червонец. В 1925 г. продналог был  заменен денежным налогом. Деньги в  России вновь стали товаром. После  проведения денежной реформы 1922—1924гг. бюджет приобретает значение твердого и реального финансового плана.

С образованием в 1922 г. СССР и  выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную  систему. Был образован государственный  бюджет СССР, в который вошли государственные  бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. На союзный бюджет было возложено финансовое обеспечение  общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области  хозяйственного и культурного строительства  оборонного значения.

К концу XX в. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с проблемой  дефицита государственного бюджета, в 90-е гг. перешла к разработке и  утверждению консолидированного бюджета.

К настоящему времени постепенно складывается целостность законодательной  базы бюджетной системы страны. Бюджетное  законодательство приобретает качества системности, целостности, базирующейся на единых принципах функционирования.

 

Бюджетное право в РФ регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные  с бюджетом: это отношения по образованию  бюджетных фондов, их распределению  и использованию. Отношения по образованию, распределению и использованию  государственых внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации.

Предмет бюджетного права  составляют общественные отношения, возникающие  в бюджетной сфере, а именно при:

формировании доходов бюджетов;

расходах бюджетов;

осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их исполнении, а также при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

проведении бюджетного контроля;

применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Источник бюджетного права - это внешняя форма выражения  нормы бюджетного права или, другими  словами, нормативный правовой акт, содержащий нормы бюджетного права. Бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ (ст. 2 БК РФ).

Основным источником бюджетного права в РФ является Бюджетный  кодекс Российской Федерации. Важнейшими источниками бюджетного права являются Налоговый кодекс Российской Федерации, а также правовые акты субъектов  РФ и муниципальных образований, регламентирующие бюджетный процесс  на своем уровне. Помимо этого, в  систему источников бюджетного права  входят законы и подзаконные акты, регламентирующие процесс распределения  доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также деятельность отдельных  органов и организаций.

Бюджетная система позволяет  осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах всех членов общества.

Бюджетный процесс в России регулируется нормативными актами многие положения, которых неадекватно  отражают характер реальных процессов, происходящих в экономике России и отдельных ее регионах, что создает  определенные трудности в процессе формирования и исполнения бюджетов различных уровней.

По своему строению и организации  бюджетная система состоит из элементов, к которым относятся:

• источники формирования бюджета, законодательно закрепленные за каждым звеном или уровнем бюджетной  системы и бюджетной системой в целом;

• органы государственной  исполнительной власти и местного самоуправления как институты власти, наделенные определенными правами по формированию бюджета, его исполнению и установлению контроля за бюджетным процессом;

• законодательная база, определяющая легитимность бюджета  и бюджетного процесса (Бюджетный  кодекс РФ, законы, постановления, распоряжения, инструкции);

• бюджетные организации, участвующие в бюджетном процессе.

Законодательную базу бюджетной  системы составляют законы и иные правовые акты, принимаемые законодательными (представительными) органами власти всех уровней. К органам законодательной (представительной) власти относятся  Государственная Дума РФ, Совет Федераций  РФ, законодательные органы субъектов  РФ и представительные органы местного самоуправления.

По отдельным вопросам, определяемым бюджетным законодательством, в интересах оперативного регулирования  бюджетных средств между уровнями бюджетной системы издаются правовые акты Правительством РФ и органами власти субъектов РФ.

Становление бюджета базируется на исторически сложившихся нормах и правилах и непосредственно опирается на законодательную базу или бюджетное право.

В соответствии с бюджетным  правом на основании юридических  норм определено и закреплено бюджетное  устройство РФ, бюджетные отношения  и бюджетный процесс на всех этапах его формирования и исполнения, определен  порядок контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней, определены процедуры рассмотрения, изменения, утверждения и исполнения бюджетов в ходе бюджетного процесса.

Обязательным является принятие законодательных актов, определяющих бюджеты и бюджетную систему как таковую, и, главное, выполнение всеми органами и должностными лицами, имеющими отношение к бюджетам, законодательно принятых в государстве актов.

Единство или централизация бюджета подразумевает наличие единого и целостного документа, определяющего доходную и расходную части бюджета и позволяющего реально осуществлять контроль за формированием бюджета и его исполнением органами власти соответствующего уровню бюджетной системы. На уровне РФ таким документом является Федеральный закон "О федеральном бюджете на год", на уровне субъекта РФ — Закон "О бюджете на год".

Бюджетное законодательство состоит из:

- бюджетного кодекса и  федеральных законов о федеральном  бюджете на соответствующий год; 

- законов субъектов РФ  о бюджетах субъектов РФ на  соответствующий год; 

- нормативных правовых  актов представительных органов  местного самоуправления о местных  бюджетах на соответствующий  год и других федеральных законов; 

- законов субъектов РФ  и нормативных правовых актов  представительных органов местного  самоуправления.

Бюджетный кодекс — это  свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы  Российской Федерации, обеспечивающий финансовое регулирование бюджетных  отношений, устанавливающий общие  принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение  субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности  за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансового  регулирования, устанавливает общие  принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы  Российской Федерации, правовое положение  субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания  и виды ответственности за нарушение  бюджетного законодательства Российской Федерации.

Под бюджетным процессом  понимается определенная последовательность действий органов законодательной, представительной, исполнительной власти и других лиц государства и  местного самоуправления, а также  организаций, связанных с планированием  и составлением проектов бюджетов, их рассмотрением, утверждением, исполнением  и выполнением контрольных функций.