Межбюджетные отношения в России

Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов, которые получали бюджетные средства в различных формах. Промежуточные республиканские бюджеты занимали третье место по своему удельному весу среди других групп бюджетов. В целом через государственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех финансовых ресурсов государства.

Таким образом, в данный период Российского государства практиковалось четкое разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы. Проблема сбалансированности всех бюджетов также в значительной степени разрешалась дотациями, субвенциями, субсидиями из союзного бюджета. Переход к практике предоставления субвенций в СССР был связан с усилением самостоятельности бюджетов.(10)

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на распределение бюджетных ресурсов. Вначале отдельные союзные республики объявили о своей финансовой независимости от Союза, затем о выходе из его состава.

В межбюджетных отношениях на территории Российской Федерации начала 90-х годов XX в. получил актуальность метод индивидуального согласования поддержки каждому нижестоящему бюджету, учитывающий субъективные факторы. Стала распространяться практика заключения индивидуальных соглашений и договоров по разграничению бюджетно-налоговых полномочий, а состав и размеры доходов, поступающих в виде средств от федеральных налогов в бюджеты отдельных субъектов РФ определялись соглашением между Правительством РФ и администрациями соответствующих субъектов РФ. (4)

Например, между Администрацией Ростовской области и Правительством Российской Федерации были заключены Договор о разграничении ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области от 11.06.1996 г. и 18 Соглашений от 29.05.1996 г., в том числе «О разграничении полномочий в сфере кредитно-денежной политики» и «О разграничении полномочий в сфере межбюджетных отношений». (6)

Поддержка субъектов Федерации стала обозначаться как «финансовая помощь», складывающаяся из различных форм: дотаций, субсидий, субвенций и т.д. В этот период в российской бюджетной практике наблюдалась политическая нестабильность из-за противостояния в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Каждый из субъектов РФ надеялся на получение большего объема поддержки, вместе с этим экономическая база бюджета Федерации была ограниченной. (31)

Государство предпринимало различные меры для финансовой и политической стабилизации.

Так, в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» Правительству РФ было предписано приостанавливать финансирование из федерального бюджета, предназначенное в том числе для получателей - публично-правовых образований. Также были предприняты и другие ограничительные меры, касающиеся межбюджетного распределения средств в различных формах.(25)

После 90-х годов XX в. государством предпринимались попытки разработать на нормативном уровне концепцию межбюджетных отношений, отвечающую тенденциям складывающейся бюджетной практики. Это было вызвано стремлением уйти от индивидуальных методов распределения межбюджетных трансфертов, четко определиться с содержанием форм предоставления бюджетных средств.

В Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» просматривались особенности построения бюджетной системы государства с учетом включения в нее самостоятельных бюджетов. Согласно статье 18 Закона основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижестоящих уровней. (7)

В Законе РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» определялся комплексный режим формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. (8)

В Законе РФ от 15 июля 1992 г. «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» устанавливался порядок финансовой поддержки региональных бюджетов.

Согласно ст. 1 Закона, финансовая помощь республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предоставлялась в виде субвенций из федерального бюджета и внебюджетных фондов в целях сближения уровней социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Субвенции направлялись на финансирование конкретных мероприятий, реализуемых на территориях субъектов РФ. (9)

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определял основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. (26)

О межбюджетных отношениях в современном их понимании можно говорить, начиная с момента принятия Конституции РФ от 12.12.1993 г.

Основной Закон Российского государства установил ряд важнейших влияющих на формирование и развитие межбюджетных отношений положений, в том числе федеративный характер государства, основы бюджетного процесса (обязательное рассмотрение и утверждение бюджета Федеральным Собранием РФ и т.д.), функционирование Счетной палаты РФ как контрольного органа, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. (11)

Основное регулирование межбюджетных отношений связано с принятием в 1998 г. и введением в действие с 01.01.2000 г. Бюджетного кодекса РФ. (3) (27)

В настоящее время процесс реформирования бюджетной системы России вступил в свою завершающую стадию, в основном отработаны и нормативно закреплены основные принципы построения и функционирования бюджетной системы страны на всех ее уровнях.

2.Межбюджетные отношения  между федеральным бюджетом и  бюджетами субъектов Российской  Федерации. Ростовская область как  участник межбюджетных отношений

Вследствие географических и историко-экономических предпосылок уровень пространственной неоднородности российской экономики является одним из самых высоких в мире. Плотность населения, объемы валового внутреннего продукта на душу населения, климатические условия, природные ресурсы и т.п. - по всем этим и многим другим показателям регионы Российской Федерации различаются сильнее, чем в любой другой стране.

Сравнительная оценка социально-экономического положения регионов позволяет выделить в качестве приоритетной проблемы совершенствования межбюджетных отношений необходимость уменьшения дифференциации социально-экономического развития субъектов Федерации. (24)

Проблемы ослабления региональной дифференциации могут решаться разными путями.

Одним из таких путей является использование законодательно установленных мер государственной поддержки, дополняющих и стимулирующих бюджеты в слабых регионах, которые осуществляются с помощью применения различных форм межбюджетных отношений, в том числе определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. (1)

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год. (1)

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу РФ, характеризуется следующим: (3)

- федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные  специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются  за федеральным бюджетом, бюджетами  субъектов РФ, бюджетами муниципальных  районов, бюджетами городских округов  и бюджетами городских и сельских  поселений;

- региональные налоги полностью  закрепляются за бюджетами субъектов  РФ;

- местные налоги полностью закрепляются  за бюджетами городских округов  и бюджетами городских и сельских  поселений, на территории которых  они взимаются; за бюджетами муниципальных  районов закрепляются местные  налоги, взимаемые на межселенных  территориях;

- неналоговые доходы полностью  или частично закрепляются за  федеральным бюджетом, бюджетами  субъектов РФ, бюджетами муниципальных  районов, бюджетами городских округов  и бюджетами городских и сельских  поселений.

Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно порядку, установленному Бюджетным кодексом РФ, осуществляется следующим образом: (3)

- органы государственной власти  субъектов РФ в законодательном  порядке (за исключением закона  субъекта РФ о бюджете субъекта  РФ на очередной финансовый  год или иного закона субъекта  РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных  образований субъекта РФ нормативы  отчислений в местные бюджеты  от отдельных федеральных и  региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными  налоговыми режимами, подлежащих  зачислению в бюджет субъекта  РФ. При этом должны раздельно  устанавливаться единые нормативы  для всех поселений и единые  нормативы для всех муниципальных  районов субъекта РФ; нормативы  отчислений в бюджеты городских  округов субъекта РФ определяются  как сумма нормативов, установленных  для поселений и для муниципальных  районов;

- органы местного самоуправления  муниципальных районов своими  решениями (за исключением решения  о бюджете муниципального района  на очередной финансовый год  или иного решения на ограниченный  срок действия) могут устанавливать  единые для всех поселений  муниципального района нормативы  отчислений в бюджеты поселений  от федеральных, региональных и  местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми  режимами, подлежащих зачислению  в бюджет муниципального района;

- органы государственной власти  субъектов РФ (законом субъекта  РФ о бюджете субъекта РФ  на очередной финансовый год) могут устанавливать дополнительные  нормативы отчислений в местные  бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ. Дополнительные нормативы могут утверждаться с целью полной или частичной замены дотаций, причитающихся муниципальным образованиям из региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- органы государственной власти  субъектов РФ обязаны установить  единые и (или) дополнительные нормативы  отчислений в местные бюджеты  от налога на доходы физических  лиц исходя из зачисления в  местные бюджеты не менее 10% налоговых  доходов консолидированного бюджета  субъекта РФ от указанного  налога. (3)

Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти, в том числе муниципальная власть, финансировал отнесенные к его ведению расходы преимущественно за счет «собственных» доходов.

Кроме разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации общий федеральный правовой режим функционирования межбюджетных отношений устанавливает основные формы финансовых потоков между бюджетами, условия предоставления денежных ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему и т.п., который регулируется главой 16 «Межбюджетные трансферты» Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту БК РФ), (3)

Статья 129 БК РФ определяет перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Понятие межбюджетных трансфертов дается в БК РФ в части первой «Общие положения», согласно которой, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. (3)