Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне

В основе процесса распределения  расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип  равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с  федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы РФ разбивается на два  взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы  имеет равные права на закрепление  за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной  власти РФ, органы государственной  власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления  расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

1.2  Характеристика межбюджетных  отношений в Российской Федераций

Одна из важных и сложных  проблем бюджетной политики - межбюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ.

Межбюджетные отношения  – это совокупность отношений  внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы, распределение доходов  между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств  между бюджетами разных уровней  и видов.

Межбюджетные отношения  основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма  наиболее важными из них являются следующие:

- транспарентность (ясность,  прозрачность, гласность) межбюджетных  отношений;

- взаимная ответственность  сторон за исполнение бюджетных  обязательств;

- четкая нормативная регламентация,  исключающая возможность торга  и субъективизма в распределении  бюджетных средств;

- обеспечение гарантий  единого доступа граждан, вне  зависимости от места своего  проживания, к основным социальным  благам и услугам.

Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации  в значительной степени зависит  от того, как они складываются между  федеральным центром и регионами.

Также  проблема в бюджетном  устройстве – бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством  РФ доходная часть бюджетов бюджетной  системы РФ должна состоять из налоговых  и неналоговых доходов, безвозмездных  поступлений, кредитных ресурсов.

Основными задачами бюджетных  взаимоотношений между центром  и регионами является:

1. ликвидации несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;
2. сдерживание и сокращение уровня дифференциации регионов в плане социально-эконономического развития с целью сбалансированного экономического развития, не допускающего сильной межрегиональной социальной напряженности;
3. стимулирование территориальных «налоговых усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;
4. ориентация бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов;
5. устранение недостатков налоговой системы.

Все эти задачи решаются с помощью механизма межбюджетного  выравнивания.

Основным инструментом механизма  межбюджетного выравнивания между  федеральным центром и регионами (также как между регионами  и муниципалитетами) являются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной  системы РФ предоставляются в  форме: дотаций,  субвенций, субсидий, взаимных расчетов между бюджетами, бюджетных ссуд, бюджетных кредитов,

1. Дотаций на выравнивание  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, которые распределяются между  субъектами РФ в соответствии  с единой методикой, утверждаемой  Правительством РФ в соответствии  с требованиями БК РФ.

2. Совокупность субсидий  бюджетам субъектов РФ из федерального  бюджета образует Федеральный  фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета  могут предусматриваться субсидии  бюджетам субъектов РФ на выравнивание  обеспеченности субъектов РФ  в целях реализации ими отдельных  расходных обязательств.

3. Совокупность субвенций  бюджетам субъектам РФ из федерального  бюджета образует Федеральный  фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между  всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально  численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных  ассигнований на исполнение соответствующих  обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ

4. Иных межбюджетных трансфертов  бюджетам субъектов РФ, которые  предусмотрены федеральными законами  и принятыми в соответствии  сними нормативно правовыми актами  Правительства РФ, бюджетам бюджетной  системы РФ могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты.

Крупнейшим каналом федеральной  финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности.

В настоящий момент в России на федеральном уровне существуют пять  фондов межбюджетного регулирования:

1) Фонд финансовой поддержки  регионов. Средства Фонда предоставляются  в виде дотаций на выравнивание  уровня бюджетной обеспеченности  субъектов РФ. Распределение средств  Фонда осуществляется на основе  сопоставления налогового потенциала  регионов с учетом различий  в стоимости предоставления населению  бюджетных услуг по субъектам  РФ;

2) Фонд компенсаций. Предназначен  для исполнения расходных обязательств  субъектов РФ или муниципальных  образований. 

3) Фонд софинансирования  социальных расходов. Средства Фонда  в виде субсидий используются  для долевого финансирования  приоритетных социально значимых  расходов консолидированных бюджетов  субъектов РФ;

4) Фонд регионального  развития. Создан для долевого  финансирования инвестиционных  программ (проектов) развития общественной  инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных  субъектами РФ фондов муниципального  развития.  Средства Фонда в  виде субсидий предоставляются  на реализацию инвестиционных  программ (проектов) и федеральных  целевых программ регионального  развития;

5) Фонд реформирования  региональных и муниципальных  финансов. Средства Фонда распределяются  между отобранными на конкурсной  основе субъектами РФ (муниципальными  образованиями), осуществляющими реализацию программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, и направляются на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.

1.3  Нормативно-законодательная база, регламентирующая межбюджетные отношения

Основой нормативно-законодательной  базы, регулирующей межбюджетные отношения, а именно, процессы аккумуляции финансовых ресурсов в бюджетах, их распределение  и перераспределение, является Налоговый  Кодекс РФ (НК РФ) и Бюджетный кодекс РФ.

Согласно ст. 12 НК РФ федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены  НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. В перечень этих налогов входят: НДС, акцизы, налог на прибыль организации, налог на доходы физических лиц, государственная  пошлина, водный налог, сбор за право  пользования объектами животного  мира и водными биологическими ресурсами, единый социальный налог, налог на добычу полезных ископаемых, налоги, предусмотренные  специальными налоговыми режимами (ст.13 НК РФ)

Налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета регулируются ст. 50 и 51 БК РФ. Примечательно, что не все налоговые доходы от федеральных  налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляются в федеральный  бюджет, таким образом, имеются определенные нормативы отчислений. Полностью  зачисляются в федеральный бюджет: водный налог, единый социальный налог (внебюджетные фонды), сбор за право  пользования объектами животного  мира и водными биологическими ресурсами, НДС. Оставшиеся федеральные налоги распределяются между федеральными, региональными и местными бюджетами  согласно БК РФ.

Согласно ст. 12 НК РФ региональными  налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены  НК РФ и законами субъектов РФ о  налогах и обязательны к уплате на всей территории соответствующих  субъектов РФ. К ним относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Эти налоги согласно ст. 56 БК полностью зачисляются в региональные бюджеты. Однако, согласно ст.58. БК РФ, субъекты РФ могут самостоятельно устанавливать  нормативы отчислений от федеральных  или региональных налогов в местные  бюджеты.

Согласно ст. 12 НК РФ региональными  налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены  НК РФ и нормативно-правовыми актами о налогах и сборах обязательны  к уплате на всей территории соответствующих  муниципальных образований. К ним  относятся: земельный налог, налог  на имущество физических лиц.

Проблема правового регулирования  межбюджетных отношений в Российской Федерации вновь стала особо  актуальной в связи с введением  в действие с 1 января 2005 г. новой  редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей  редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая  редакция гл. 16 посвящена непосредственно  межбюджетным трансфертам. В ней  определяются:

1) формы межбюджетных трансфертов,  предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;

2) условия предоставления межбюджетных  трансфертов;

3) общие положения о фондах, формируемых  в составе федерального, региональных  и местных бюджетов, из которых  предоставляются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной  системы Российской Федерации, перечисляемые  другому бюджету бюджетной системы  Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.

Предоставление межбюджетных трансфертов  осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из федерального бюджета, перечислены  в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в  ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных  бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

C 1 января 2005г. в соответствии  Федеральным законом от 20 августа  2004г. № 120 - ФЗ в БК РФ исключено  понятие «регулирующие доходы»,  что не совсем логично. Определение  понятий дотаций и бюджетных  кредитов дается в ст. 6 БК РФ. Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы Российской  Федерации на безвозмездной и  безвозвратной основе. Обращаем  внимание, что в новой редакции  БК РФ из определения дотации  исключено их направление на  финансирование текущих расходов  бюджета - получателя дотации.

Из ст.6 новой редакции БК РФ (от.26.04.07) теперь исключено определение понятия  «субвенция». На наш взгляд, данный шаг является не совсем логичным, поскольку  затрудняет единое понимание данного  термина практическими работниками  финансово-бюджетной сферы, так как  именно в ст.6 сосредоточена основополагающая терминология кодекса. Теперь данный термин в БК РФ сосредоточен только в гл.16 «межбюджетные трансферты» и  различается в зависимости о  взаимодействии каких уровней бюджетной  системы идет речь. Например, субвенция  из федерального бюджета определяется как межбюджетный трансферт, предоставляемый бюджетам субъектов в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. По аналогии определяется субвенция из регионального бюджета, только на один уровень бюджетной системы ниже. [19, с.11]