Концепция единой системы управления долгом Российской Федерации

 

 

 

(8) Система учета и регистрации  субфедеральных, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.

 

Субфедеральные, региональные и муниципальные  заимствования представляют собой  также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

 

Несмотря на установленные в  настоящее время законодательные  ограничения на новые заимствования  субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением  этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система  управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов - системы управления государственным долгом.

 

 

 

(9) Единый орган, уполномоченный  осуществлять заимствования от  имени Правительства.

 

действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная практика привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность осуществления заимствований государственными унитарными предприятиям ли, входящими в государственный сектор экономики.

 

Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным долгом обуславливают  необходимость реформирования системы  управления государственным долгом с целью -создания единой эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.

 

 

 

4. Цели и принципы реформирования  и развития системы управления  государственным долгом.

 

Изложенные выше методологические подходы относительно понятия, роли и места системы управления государственным  долгом позволяют определить основную задачу реформирования и развития системы  управления государственным долгом.

 

Указанная задача заключается, как отмечалось ранее, в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного бюджета от ситуации в долговой сфере.

 

 

 

Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:

 

·        повышение  эффективности государственных  заимствований на внутреннем и внешнем рынках;

 

·        дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с  реформой пенсионной системы;

 

·        оптимизация  структуры государственного долга  Российской Федерации;

 

·        сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

 

·        обеспечение  принятия экономически обоснованных решений  в области управления государственным  долгом и государственных заимствований;

 

·        развитие рыночных инструментов заимствовании и инструментов управления долгом.

 

 

 

Упомянутые задачи могут быть реализованы  только в случае создания и совершенствования  следующих элементов системы  управления государственным долгом:

 

(1) совершенствование правовых  основ в области управления  долгом;

 

(2) создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом;

 

(3) создание единой системы учета  государственного долга и единой  базы данных по учету государственного  долга;

 

(4) создание единой системы анализа  рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований;

 

(5) формирование интегрированной  и унифицированной системы стратегического  планирования в сфере системы  управления государственным долгом  и оценки эффективности заимствований;

 

(6) совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета;

 

(7) создание системы и механизмов  взаимодействия, включая межведомственные  и внутриведомственные процедуры  управления государственным  долгом, денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами;

 

(8) создание системы учета в  секторе государственного управления, основанной на принципе начисления.

 

(9) внедрение интегрированной системы  по аналитическому учету федеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.

 

 

 

5. Организационная структура системы  управления государственным долгом  и полномочия органов государственной  власти

 

Реформирование системы управления государственным долгом Российской Федерации должно предусматривать четкое определение функций органов государственной власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия.

 

Полномочия органов государственной  власти

 

Функции органов и ветвей государственной власти в области управления государственным долгом должны распределяться следующим образом:

 

·        Президент  Российской Федерации устанавливает  основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную  перспективу;

 

·        Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;

 

·        Правительство  Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований.

 

·        Центральный  банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии  в области управления государственным  долгом согласует Минфину России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;

 

·        Министерство .финансов Российской Федерации от имени Правительства Российской Федерации осуществляет внешние  и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;

 

·        Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований.

 

·        специализированная организация - Федеральное агентство  по управлению государственным долгом, осуществляющее по поручению Министерства финансов Российской Федерации отдельные функции по управлению государственным долгом.

 

При этом, распределение полномочий между Минфином России и долговым агентством в рамках управления государственным  долгом будет выглядеть следующим  образом:

 

Министерство финансов Российской Федерации:

 

- организует управление государственным  долгом в рамках предоставленных  Правительством РФ полномочий;

 

- разрабатывает стратегию и  годовые программы в области  управления государственным долгом! и финансовыми активами;

 

- в рамках разработки законов  о бюджете определяет потребность  в источниках финансирования  бюджета;

 

- осуществляет -от имени правительства  эмиссию государственных ценных  бумаг;

 

- проводит переговоры и заключает  от имени Правительства соглашения  с кредиторами;

 

- управляет средствами федерального  бюджета;

 

- обеспечивает учет и составляет  отчетность об исполнении федерального  бюджета в соответствии с положениями  бюджетного законодательства;

 

- осуществляет платежи в счет  обслуживания и погашения государственного долга.

 

 

 

Федеральное агентство по управлению государственным долгом:

 

- участвует по поручению Минфина  России в реализации утвержденной  Правительством стратегии и годовых  программ в области управления  государственным долгом и финансовыми  активами;

 

- от имени и по поручению  Минфина России осуществляет  перевод средств кредиторам Российской  Федерации;

 

- участвует в ведении переговоров  с кредиторами Российской Федерации  в рамках предоставленных полномочий;

 

- ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;

 

- анализирует риски, связанные  со структурой государственного  долга и финансовых активов,  связанных с долговыми операциями;

 

- ведет детализированную базу  данных о государственных долговых обязательствах,, включая обязательства федерального правительства, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов, а также о финансовых активах;

 

- заключает в рамках предоставленных  полномочий договора с инфраструктурными  организациями;

 

- осуществляет по поручению  Министерства финансов Российской  Федерации операции на рынке  государственных долговых обязательств.

 

 

 

6. Основные мероприятия по созданию  единой системы управления государственным  долгом

 

В связи с отсутствием или  незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года.

 

В этой связи было бы целесообразно  реализовать настоящую концепцию  в несколько этапов, последовательно  решая поставленные задачи путем проведения основных мероприятий.

 

 

 

При определении организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований:

 

·        четкое определение  организационной структуры;

 

·        наличие координации и обмена информацией между всеми участниками процесса;

 

·        четкое определение  круга полномочий соответствующих  участников процесса.

 

На первом этапе реализации данной Концепции предполагается осуществить  следующие мероприятия:

 

 

 

(1) Совершенствование текущей системы  управления государственным долгом  и финансовыми активами

 

Управление государственным долгом и финансовыми активами должно базироваться на наличии всеобъемлющей базы данных о государственном долге и  активах, связанных с долговыми операциями, анализе рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, прогнозе платежей по погашению и обслуживанию долга, текущих и прогнозируемых денежных потоков, текущей бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе ситуации на финансовых рынках.

 

Реализация политики по совершенствованию  управления государственным долгом предполагает:

 

·        внесение изменений  в законодательные и нормативные  акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми обязательствами, долговые свопы, обмен долговых обязательств и др.);

 

·      создание механизмов и процедур координации деятельности подразделений, осуществляющих в Минфине России управление различными категориями государственного долга;

 

·        создание договорно-правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;

 

·        разграничение  функций по ведению переговоров, принятию решений в отношении заимствований и управления долгом от функций по мониторингу, анализу и учету внешнего долга;

 

·        сосредоточение функций в области внешних  заимствований, управления государственным  долгом, взаимоотношений с международными финансовыми организациями, иностранными кредиторами и институциональными инвесторами в Министерстве финансов Российской Федерации;