Качество финансово-бюджетного планирования на региональном уровне

На рис.1  показана динамика значений коэффициентов, отражающих качество сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации  в 2007-2011гг. в среднем по стране. С учетом результатов проведенного анализа можно сделать вывод, что в 2007-2011 годах произошло существенное снижение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, обусловленное как сокращением налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты, о чем свидетельствует снижение коэффициента качества собственной сбалансированности, так и наращиванием объема государственных заимствований субъектов Российской Федерации, что отражают значения коэффициента долговой нагрузки. Причем одновременное влияние этих факторов имеет синергетический эффект,  поскольку сокращение объема налоговых и неналоговых поступлений провоцирует субъекты Российской Федерации к наращиванию объема заимствований, что,  в конечном счете,  увеличивает объем государственного долга регионов, расходов на его обслуживание и выплат, связанных с его погашением.

Рисунок 1.  Динамика показателей  оценки качества сбалансированности

региональных бюджетов в 2007-2011 гг.

По состоянию  на 1 октября в доходную часть областного бюджета Новосибирской области поступило более 68 млрд. рублей, исполнение годового плана составило свыше 70%. При этом собственные доходы, как сообщает пресс-служба областного правительства, превысили 54 млрд. рублей, их доля составляет почти 80% в общих доходах против 73% в 2011 году.

По словам Виталия Голубенко, рост самообеспеченности областного бюджета  обусловлен в первую очередь опережающими темпами роста налоговых доходов, что свидетельствует о стабильности развития доходной базы областного бюджета. Динамика собственных доходов областного бюджета с учетом всех платежей сентября текущего года составила 116% при аналогичном показателе за 2011 год менее 115%.

Стабильно высокую динамику поступлений, по данным министра, показывают основные доходные источники — налог на прибыль и акцизы (на уровне 125%). Рост поступлений по налогу на имущество организаций свыше 117% обеспечен инвестициями в основной капитал на территории Новосибирской области. Развитие предпринимательства и рост среднего и малого бизнеса позволили почти в 1,5 раза увеличить поступления  налогов на совокупный доход. Что касается прогноза исполнения годового плана, Виталий Голубенко отметил, что ожидает сохранения позитивной динамики поступлений доходов.

Объем расходов областного бюджета Новосибирской области за 9 месяцев составил 71 млрд. 561 млн. рублей, или 64,5% от плановых назначений. Темп роста произведенных расходов — 122% к уровню аналогичного периода 2011 года.

К вопросу о выполнении приоритетных задач по сохранению социальной стабильности, в региональном Минфине выделили несколько направлений с высокими показателями по уровню исполнения областного бюджета: это сельское хозяйство (79% от плана), образование (76%), меры социальной поддержки (74%), предоставление межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления (73%), зарплатные расходы и платежи в ФОМС (74%). Расходы на выполнение государственных заданий по предоставлению государственных услуг также находятся на высоком уровне — 7 млрд. 25 млн. рублей (76% от плана).

Кроме того, в значительной мере за 9 месяцев профинансирована сфера  транспорта и дорожного хозяйства: на 6 млрд. 265 млн. рублей, или 76% от годовых  назначений, что на 23% превысило показатель аналогичного периода прошлого года. Учитывая сезонный характер расходов, связанных с капитальным ремонтом, завершением объектов строительства, в 4 квартале текущего года планируется увеличить объем их финансирования.(http://ksonline.ru/news/-/id/11745/ )

2.2 Проблемы совершенствования бюджетного процесса в регионах

Как уже отмечалось в, ядром новой организации бюджетного процесса России в настоящее время  стала концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования", суть которой - распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Бюджетирование, ориентированное  на результат – это комплекс действий (методов) по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования.

Наряду с развитием указанных  методов бюджетного планирования и  созданием системы мониторинга  результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентируется на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, формирование бюджетного процесса в современный период осуществляется по следующим направлениям:

1) формирование бюджетной классификации  и бюджетного учета;

2) выделение бюджета "действующих"  и "принимаемых" обязательств;

3) совершенствование среднесрочного  финансового планирования;

4) развитие и расширение сферы  применения программно-целевых методов  бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления  и рассмотрения бюджета.

Главными недостатками прежней  системы постатейного бюджетирования являлось отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, а также низкий уровень ответственности и инициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления, отсутствие заинтересованности в экономии средств.

В соответствии с одобренной Правительством РФ "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг." выстроена система управления общественными финансами на принципах бюджетной прозрачности, стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов, эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, консолидации бюджета и бюджетного процесса, среднесрочного финансового планирования, бюджетирования, ориентированного на результаты, эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга.

Если целью БОР является повышение эффективности использования бюджетных средств, то задачи заключаются в следующем:

- обеспечении программно-целевого  использования бюджетных средств;

- проведении мониторинга результатов  бюджетного финансирования;

- разработке и применении качественных и количественных индикаторов оценки расходов бюджетных средств;

- оптимизации использования ресурсов, прежде всего финансовых и  трудовых;

- расширении самостоятельности  и ответственности администраторов  бюджетных средств;

- совершенствовании среднесрочного и стратегического бюджетного планирования.

В настоящее время проводится эксперимент  по распределению средств федерального бюджета между федеральными органами исполнительной власти на конкурсной основе, в зависимости от степени  использования ими методов бюджетирования, ориентированного на результат. Постепенно активизируется региональный уровень реформирования бюджетного процесса. Принят Федеральный закон РФ от 7 декабря 2011 г. № 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", что означает переход на многолетнее бюджетное планирование, с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований, повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период Президент РФ предлагает рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию (на период до 10-15 лет и более).

Исходя из практики внедрения  механизмов БОР в российских регионах, можно отметить, что внедрение среднесрочного программного бюджетирования не проходит гладко, постоянно появляются новые трудности, что является вполне допустимым, т.к. невозможно ожидать простого внедрения столь сложного инструментария. Изменения в бюджеты вносятся ежеквартально, а иногда и чаще. Доля программных расходов остается крайне низкой.

На региональном уровне треть территорий даже не приступала к формированию перспективных финансовых планов. Лишь 39 регионов проводят такую работу, а 29 приняли среднесрочные бюджеты. В некоторых субъектах РФ доля программных бюджетов гораздо выше, чем на федеральном уровне, и достигает половины бюджета, иногда и более. Однако проблемы здесь те же: низкое качество планирования, постоянное внесение изменений. Справедливости ради отметим, что есть и такие регионы, где бюджет корректируется крайне редко. Есть субъекты, законодательно ограничившие количество изменений бюджета.

Что касается муниципальных бюджетов, то здесь тоже активно внедряется среднесрочное бюджетирование. Так, мониторинг Минфина России показал, что 25% муниципальных бюджетов, в том числе более 4 тыс. бюджетов сельских поселений, – трехлетние. Конечно, об их качестве можно только догадываться, но сам факт создания среднесрочных бюджетов не может не радовать. Уже появились такие субъекты РФ, в которых трехлетние бюджеты приняты во всех без исключения публично-правовых образованиях, как на региональном уровне, так на уровне городов, районов и поселений.

При внедрении БОР в субъектах  РФ в основном дублируется федеральный опыт. Причем это дублирование зачастую происходит достаточно формально, без учета особенностей "эффекта масштаба", когда необходима гораздо более точная привязка к конкретным полномочиям, расходным обязательствам, объектам финансирования с большей степенью ответственности за конечный результат. С другой стороны, широкое использование бюджетных программ в некоторых регионах позволяет более эффективно расходовать бюджетные средства, что, кстати, было бы неплохо перенять и другим субъектам и даже Федерации.

Внедрение в бюджетные программы  оценки стоимости результатов, стоимости  целей и задач, безусловно, является прогрессивным с точки зрения БОР. К сожалению, на федеральном  уровне подобных программ практически  нет, и это основной их недостаток.

В региональных бюджетах также зачастую дублируется федеральный опыт –  практически с тем же результатом. С другой стороны, там, где практика применения более гибка, эти программы  позволяют совершенствовать бюджетный  процесс. Иными словами, там программы работают.

Что касается реестра расходных  обязательств, то данный инструмент применяется  практически повсеместно. На федеральном  уровне для реестра пока характерно некоторое отставание от бюджетного цикла и слабая связь с планированием  бюджета, поскольку реестр просто не успевают встроить в жесткий бюджетный цикл. Его необходимо использовать для точного определения бюджета действующих обязательств, пока же он характеризует либо действующий бюджет, либо уже рассчитанный проект бюджета с учетом вновь принимаемых расходов. Существуют также проблемы отражения и классификации расходных обязательств. Достоинством реестра сегодня является тот факт, что с его помощью можно систематически проводить инвентаризацию расходных обязательств и оценку стоимости действующих расходных обязательств.

На региональном уровне проблемы похожи. Здесь важно выделить следующую  положительную тенденцию: в некоторых  регионах реестр выступает как средство оценки расходов не только на принятые нормативными документами расходные  обязательства, но и на реализацию поставленных целей.

Что касается перспектив практического  применения реестра, то кроме задач  внутреннего планирования при определении  стоимости передаваемых полномочий, например на региональный уровень, можно  использовать, в числе прочего, и федеральный реестр расходных обязательств. Это актуально, поскольку процесс передачи полномочий еще не завершен и существует тенденция их передачи с одного уровня на другой. Кроме того, данный реестр удобно использовать тем субъектам РФ, которые еще не перешли на среднесрочный бюджет, но уже составили реестры на три года. В дальнейшем описанная практика послужит основой при переходе на среднесрочное планирование бюджета.

Итак, даже с помощью существующих инструментов при их эффективном  использовании можно серьезно приблизиться к реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В совокупности предлагаемая к внедрению система бюджетирования создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и в конечном счете - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Таким образом, внедрение принципов  программно-целевого бюджетирования в  России только начинается, нормативная  база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов.