Эволюция порядка формирования и использования средств ФФФПР

ИНП - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБР - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской I Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации распределяются между субъектами Российской Федерации.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации, рассчитывается в два этапа, причем в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

3. Совершенствование механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ

Важное значение в процессе совершенствования бюджетного законодательства имело введение в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ дополнения в ст. 131 "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации "Бюджетного кодекса.

Федеральным же законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ было установлено, что объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Проект же распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

В целом перечень форм межбюджетных трансфертов претерпел значительные изменения. Так, если ранее в него включались дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, финансовая помощь, а также иные формы безвозмездных и безвозвратных перечислений, то сейчас финансовая помощь и бюджетный кредит к ним не относятся.

Полагаем, что это позволяет устранить допущенную ранее коллизию. Очевидно, что трансферты представляют собой безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетное кредитование же осуществляется на принципах возмездности и срочности. Законодатель фактически отграничивает бюджетный кредит от межбюджетных трансфертов, рассматривая его в качестве самостоятельной формы перераспределения бюджетных средств.

Нецелесообразность же законодательного закрепления понятия "финансовая помощь" вызвана тем, что в рамках ее объединялись сразу несколько форм трансфертов.

Новеллой главы 16 БК РФ является провозглашение в качестве самостоятельной формы "иных межбюджетных трансфертов" (ст. ст. 129, 132.1, 135, 142). К сожалению, недостатком действующей редакции БК РФ является отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям.

Полагаем, что данную форму можно охарактеризовать как безвозмездную и безвозвратную. Как следует из п. 4 ст. 41 БК РФ, к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы помимо тех, которые предусмотрены в порядке, закрепленном БК РФ.

Представляется несомненным плюсом действующей редакции БК РФ более четкая регламентация условий предоставления трансфертов.

В частности, предусматривается необходимость соблюдения федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах Российской Федерации и субъектов РФ, а также местных актов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 136 БК РФ). Впервые законодатель установил, что одним из показателей эффективности использования трансфертов является достижение уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ (местного бюджета) (ч. 2 ст. 131, ст. 137 БК РФ).

В ранее действовавшей редакции БК РФ закреплялось понятие минимальной бюджетной обеспеченности, понимавшееся как минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Очевидно, что стоимость услуг может изменяться в условиях рыночной экономики довольно стремительно, а процесс внесения изменений в соответствующие акты о бюджете довольно затянут во времени. Именно поэтому вместо понятия бюджетной обеспеченности в настоящей редакции БК РФ введен более универсальный показатель - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (местного бюджета), определяемый соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Из анализа положений ряда статей главы 16 можно прийти к выводу о том, что законодатель подчеркивает необходимость соблюдения принципа эффективного расходования средств и их целевого назначения (например, п. 5 ст. 130БКРФ).

В целом следует отметить, что порядок предоставления межбюджетных трансфертов заметно ужесточился.

Так, ранее п. 3 ст. 130 предусматривалось, что бюджетам, получавшим в двух из трех последних отчетных лет дотации (в случае если их объем превышал 50% собственных доходов), в течение трех последующих лет они предоставляются при условии подписания и соблюдения соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

В действующей же редакции БК РФ речь идет о том, что субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

1) устанавливать и исполнять  расходные обязательства, не связанные  с решением вопросов, отнесенных  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами к  полномочиям органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации;

2) превышать установленные Правительством  Российской Федерации нормативы  формирования расходов на оплату  труда государственных гражданских  служащих субъекта Российской  Федерации и (или) содержание органов  государственной власти субъекта  Российской Федерации.

Необходимо отметить, что, как и ранее, БК РФ предусматривает возможность установления дополнительных требований.

В частности, соглашения бюджета субъекта РФ должны предусматривать конкретные меры по сокращению задолженности по уплате налогов, оптимизации налоговых льгот на основе анализа их эффективности и уровня налоговых ставок, по увеличению объема неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Несомненным достижением новой редакции Бюджетного кодекса РФ является закрепление понятия государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, которые отграничиваются законодателем от понятия государственного (муниципального) задания.

Необходимо отметить, что серьезным изменениям подверглись не только условия распределения трансфертов, но и система бюджетных фондов, которые служат для аккумуляции и распределения.

С целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2007 г. внесены изменения в части расчета индекса налогового потенциала.

Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации вместо ранее действующей по прогнозному значению валового регионального продукта, не учитывающего особенности отдельных регионов в части использования налогоплательщиками трансфертного ценообразования и их миграцию, теперь осуществляется на основе показателей, характеризующих базу налогообложения по отдельным видам налогов (объем прибыли организаций по кругу крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы, показатели по производству и отгрузке предприятиями-производителями алкогольной продукции, среднегодовая стоимость основных фондов, объемы добычи природных ископаемых).

С целью сохранения стимулов для экономического роста и повышения собираемости налогов при определении налогового потенциала по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц, являющихся основными доходными источниками бюджетов субъектов Российской Федерации, для регионов, у которых темпы роста баз налогообложения по этим налогам выше сложившегося в среднем по Российской Федерации, производится расчетное сокращение налогооблагаемых баз исходя из среднероссийского темпа роста.

Также для регионов, принимающих меры по сокращению кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации, снижению ее удельного веса в объеме доходов и увеличению собственных доходов, использован механизм частичной компенсации снижения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обусловленного ростом налогового потенциала, что позволяет обеспечить стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации к улучшению финансового состояния региона вследствие развития собственной налоговой базы без резкого снижения объемов финансовой помощи из федерального бюджета. В зависимости от достигнутых результатов дополнительные дотации в 2008 г. составили от 100% до 85% от разницы между расчетной суммой на 2008 г. и суммой, утвержденной на 2007 г.

В августе текущего года внесены изменения в эту часть методики, связанные с установлением ограниченного трехлетнего периода компенсации снижения объемов дотаций до уровня предыдущего финансовою года. Регионы, выполнившие два или три вышеназванных условия, получат в 2009 г. 90% от объема 2008 г., в 2010 г. - 80% и в 2011 г. - 50%. Тем регионам, у которых будет выполняться только один показатель, в 2009 г. компенсация составит 75%, в 2010 г. - 60% и в 2011 г. - 40%. И минимальный размер компенсационных дотаций регионам, у которых ни один из показателей не выполнен, на 2009 г. будет 70%, на 2010 г. - 55% и на 201.1 г. - 30%.

Этот механизм позволяет в среднесрочной перспективе обеспечивать определенную стабильность для субъектов Российской Федерации в получении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В части формирования стимулов увеличения доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо увеличение роли поимущественных налогов. Здесь основную роль будет играть введение нового налога на недвижимость. Кроме того, предполагается дать субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям возможность формирования фондов финансовых резервов и размещения их в высоколиквидных активах.

Будут подготовлены поправки в бюджетное законодательство о закреплении на постоянной основе положения о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на среднесрочный период дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других налогов.

Кроме того, предполагается закрепить за субъектами Российской Федерации на долгосрочной основе право устанавливать в определенных законодательных пределах иные единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов.

Для субъектов Российской Федерации, принявших решение о составлении проекта бюджета на три года, видится целесообразным предоставить право утверждать нераспределенный между муниципальными образованиями резерв дотаций на выравнивание в размерах, установленных для предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Это необходимо для повышения возможности регионов выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований в случае изменения показателей, используемых для расчета на очередной финансовый год и плановый период.