Формирование межбюджетных отношений в субъекте РФ

В третьей фазе доходы на душу населения земель, нуждающихся в финансовой помощи, посредством трансфертов выравниваются к среднему уровню доходов на душу населения по стране. Для земель с очень невысокой численностью населения и для так называемых «новых» земель Восточной Германии признаются особые расходные потребности, которые финансируются Федерацией в виде специальных трансфертов.

Выравнивание бюджетной  обеспеченности земель осуществляется в большей степени косвенным образом, то есть через распределение доходов от НДС непосредственно через федеральные трансферты и в меньшей степени через трансферты между землями. Из приблизительно 50 % общих доходов от НДС, зачисляемых в бюджеты земель, 75 % распределяются на душу населения. Остальная часть распределяется между землями, имеющими уровень налоговых поступлений ниже 92 % от среднего уровня налоговых поступлений по всем землям.

Федеральное Министерство финансов выступает в роли расчетного центра по осуществлению прямого горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности посредством трансфертов между землями. Сначала на основе предварительных смет налоговых поступлений составляются предварительные расчеты трансфертных платежей, затем эти данные из суммы квартальных трансфертных платежей постоянно обновляются. Позднее прогнозированные данные по налоговым поступлениям заменяются на данные по фактическим поступлениям за год выравнивания бюджетной обеспеченности и соответственно корректируются суммы трансфертов. Таким образом, учитываются изменения налогового потенциала земли в связи с непредвиденными структурными событиями или резкими колебаниями в сфере экономики. Любая земля, испытывающая финансовые трудности, немедленно получает соответствующую финансовую помощь из федерального бюджета¹³.

Система бюджетного выравнивания федеративного государства Канада имеет свои особенности, обусловленные тем, что бюджеты территорий – провинций, помимо налоговых и неналоговых доходов, получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов и расходов бюджета определяются с учетом передаваемой финансовой помощи.

При этом используются два  вида трансфертов: налоговый и денежный.

Денежный трансферт  представляет собой перевод денежных средств из федерального бюджета  в бюджеты провинций.

Налоговый трансферт  возникает в случае, когда правительство  снижает федеральные ставки по налогам, одновременно предоставляя провинциям право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину.

Объем трансфертов и  методика их распределения обычно устанавливаются  на 5 лет, а средства трансфертов пересматриваются ежегодно. Правительство Канады передает трансферты провинциям по трем основным программам:

1) на здравоохранение  и социальную помощь. Этот трансферт  является целевым и используется для поддержки здравоохранения, высшего образования, предоставления социальной помощи и услуг территориям и провинциям. Финансовая помощь по этой программе передается в виде налогового и денежного трансфертов;

2) на выравнивание  менее обеспеченных провинций  по уровню предоставления бюджетных  услуг населению. Этот трансферт является нецелевым. Трансферт определяется по методике, устанавливаемой федеральным законодательством. Первоначально на основе оценок собственных доходов исчисляется подушевой бюджетный потенциал каждой провинции. Затем определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал с учетом потенциала пяти провинций «со средними доходами». Провинции с подушевым потенциалом ниже стандартного получают трансферт для подтягивания до среднего уровня. Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на 5 лет, стандартный потенциал рассчитывается ежегодно;

3) на финансирование территориальной  программы. В рамках этой программы специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развитая налоговая база. Данный трансферт- нецелевой и выделяется для повышения бюджетной обеспеченности территорий.

Одной из стран, предпринявшей в 80 − 90-е годы значительные усилия в области реформирования централистской модели финансирования субцентральных бюджетов и добившейся при этом определенных успехов, является Италия. В этой стране существует 4 уровня государственного управления: центральный, областной, провинциальный и муниципальный. Субцентральные органы власти сформированы в 20 областях, 99 провинциях, 8100 муниципалитетах. Управление субцентральными органами осуществляет министерство казначейства (для областей) и министерство внутренних дел (для провинций и коммун).

Особенностью государственного устройства Италии является предоставление Конституцией страны областям статуса «автономии» и наделение их законодательными полномочиями в ряде сфер социально-экономического развития. Это в определенной степени приближает итальянские области к субъектам федерации в федеративных государствах, хотя правовой статус итальянских областей не идентичен правовому статусу штатов в США, земель в ФРГ, провинций в Канаде и контонов в Швейцарии.

Несмотря на относительно высокую степень децентрализации функций государственного управления, в Италии существует высокоцентрализованный финансово-бюджетный механизм формирования доходов субцентральных органов власти и трансфертного перераспределения государственных доходов через центральный бюджет. В целом через каналы консолидированного государственного бюджета в Италии перераспределяется до 48 % ВВП.

Управление общенациональными  налогами в Италии целиком и полностью  находится в ведении центральной администрации. Местный подоходный налог также не исключение. Средства от последнего направляются в бюджет центральной администрации и лишь потом перечисляются субцентральным органам власти через механизм трансфертного бюджетного перераспределения финансовых средств.

Субцентральные органы власти Италии находятся в сильной финансовой зависимости от бюджета центрального правительства. Согласно данным статистики, в Италии субрегиональные бюджеты зависят от бюджета центральной администрации по текущим доходам в среднем на 25 %.

Для финансирования субцентральных органов власти в Италии в центральном бюджете сформированы специализированные централизованные фонды, такие как «Национальный фонд развития здравоохранения», «Национальный фонд развития транспорта», «Общий фонд», «Фонд возмещения», «Фонд выравнивания».

Помимо фондов централизованного  финансирования, существует несколько  различных типов трансфертов, которые перечисляются субцентральным органам власти из соответствующих фондов. К ним относятся: «не обусловленные», или «обычные трансферты»; «обусловленные трансферты», или «субвенции»; «регулирующие трансферты»; «дополнительные трансферты»; «специальные трансферты» и «чрезвычайные трансферты».

В Австралии, где финансы высокоцентрализованны, для выравнивания используются система централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, цель которой – удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. В течение 80-х годов во Франции была введена система так называемого автоматического выделения дотаций, при которой средства местным коллективам направлялись автоматически, в соответствии с разработанными критериями, одинаковыми для всех коллективов. Таким образом, в области государственных трансфертов стал использоваться принцип универсального подхода.

Другая важная особенность французского опыта определения межбюджетных потоков связана с их разделением по двум направлениям: на функционирование и на инвестиции.

Процесс распределения трансфертов  между фондами и областями в Италии подчинен определенным правилам. Согласно действующему законодательству, основная роль в распределении централизованных трансфертов принадлежит центральной администрации. Механизм распределения трансфертов довольно сложен. Чтобы получить необходимый объем финансирования, каждая область в рамках участия в бюджетном процессе страны должна в определенный срок разработать и представить в министерство бюджета пакет отраслевых программ областного характера. Эти программы должны быть составлены с учетом целей и приоритетов национальной экономической политики, учитывать возможности их реализации на областном уровне. В ходе разработки программ проводятся консультации с экспертами центрального правительства. В случае согласия правительства с программами областей финансирование по ним осуществляется «по списку», то есть по очереди, занимаемой в списке правительства¹⁴.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании  двух взаимодополняющих тенденций − конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Проведенные исследования позволяют констатировать, что практически  все страны в той или иной форме применяют механизм межбюджетного перераспределения ресурсов. При этом формы реализации этого механизма различны и разнообразны. Но, несмотря на это, все они преследуют единую цель – повышение эффективности каждой конкретной модели, критерием которой выступает выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение жизненного уровня населения страны.

ГЛАВА II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

2.1 Формы финансовой  поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Проблемы бюджетного устройства приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано  не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться: каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует «включить», чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование и практическая реализация финансового потенциала регионов, наиболее существенной частью, которого является налоговый потенциал.

Социально-экономическое  развитие региона определяется налоговым  потенциалом, существующей налоговой  базой и уровнем налоговых  поступлений в бюджетную систему и внебюджетные фонды.

Рациональная система  бюджетного налогового планирования в  процессе обеспечения финансирования региональных потребностей должна основываться на источниках и возможностях мобилизации  доходов в региональные бюджеты, выявлении налогового потенциала региона¹⁵.

Налоговый потенциал  – это максимально возможная  сумма поступлений налогов и  сборов в условиях действующего законодательства. Налоговый потенциал предполагает не только количественную оценку той  части совокупных финансовых ресурсов, которые могут рассматриваться как возможные источники налоговых поступлений, но и определяет налоговую нагрузку на экономику региона, ее экономическую обоснованность с учетом сбалансированности интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений¹⁶.

Оценка налоговой нагрузки в регионе важна с двух точек  зрения. Во-первых, она характеризует  объективность складывающегося  баланса финансовых потоков (полнота  использования налогового потенциала в регионах определяет степень зависимости  региональных бюджетов от помощи федерального бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличения сбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собираемости налогов)¹⁷.

Налоговый потенциал  определяет ожидаемый объем налоговых доходов, который может быть реально собран на территории субъекта федерации¹⁸. Эта характеристика налогового потенциала опирается на аддитивное свойство: налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов. Все налоги согласно законодательству делятся на федеральные, региональные и местные.

Следует заметить, что  специфика применения системы расщепления  налогов в России привела в  основном к негативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и  де-факто так и не стали совместными, а остались федеральными. Соответственно региональные власти относятся к ним как к «чужим» деньгам и распоряжаются недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы – обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию «нелегальных» мер воздействия на налогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повышения своей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства¹⁹.

Главная тенденция развития бюджетного федерализма выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на региональный уровень. Таким образом, на протяжении последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет²⁰.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и порядков снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какой бы изощренной не были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра»²¹. Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.