Бюджетный процесс в Великобритании

Великобритания       

 
     Бюджетный процесс в Великобритании сочетает в себе как сохранение многих традиционных процедур, так и методику форсированного принятия бюджета, в  котором важную роль играет исполнительная власть в лице министра финансов (Канцлера казначейства). При этом традиционно  сильная роль парламента в сфере  финансовых вопросов сохраняется. Во многом уникальным является разделение бюджета  на два закона, касающихся его доходной и расходной части (это находит соответствующее выражение и в бюджетном процессе). 
    

Акты, регламентирующие бюджетный процесс        

Основными актами, регулирующими  вопросы бюджета и бюджетного процесса, являются: 
Билль о правах 1689 г.; 
ежегодно принимаемый Закон о финансах, регламентирующий вопросы, касающиеся доходной части бюджета; 
Закон об ассигнованиях, регулирующий вопросы, связанные с расходной частью бюджета.      
     Поскольку рассмотрение и принятие государственного бюджета составляет особую парламентскую прерогативу, отдельные аспекты бюджетного процесса регулируются законами о Парламенте 1911 и 1949 гг., а также постоянными правилами обеих его палат - Палаты общин и Палаты лордов. 
    Кроме того, непосредственное отношение к бюджетному процессу имеют такие акты, как Закон о Национальном ссудном фонде 1968 г., Закон о Консолидированном фонде 1816 г. с последующими изменениями, законы о министерстве финансов и ревизионных органах 1866 и 1921 гг. с последующими изменениями. Наконец, важная роль в правовой регламентации бюджетного процесса принадлежит Конституционному обычаю. 
    

Бюджетные полномочия, бюджетная инициатива, процедура подготовки проекта бюджета      

 
     В Великобритании не существует бюджета  в виде единого закона, санкционирующего государственные доходы и расходы. Ежегодно принимается два основных финансовых закона, регулирующих вопросы  бюджета, - это Закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы на нужды различных государственных учреждений, а также Закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники. 
    Периодически принимаются дополнения к Закону о Консолидированном фонде, цель которых состоит в постоянном контроле за расходованием государственных средств в течение финансового года, начинающегося с 1 апреля. 
    В настоящее время контроль в области финансов, включая финансовое законодательство, осуществляется Палатой общин. Финансовые билли могут быть внесены только в эту палату. 
    Парламентский контроль за финансами осуществляется по трем основным направлениям:  
поступление средств (за счет налогов, пошлин, сборов и других источников);  
расходование средств;  
контроль за исполнением финансового законодательства.       
     Вносимые в Палату общин финансовые билли (законопроекты) после рассмотрения направляются в Палату лордов. Последняя, согласно законам о парламенте 1911 и 1949 гг., имеет право лишь приостановить сроком на один месяц прохождение принятого Палатой общин билля, квалифицируемого как финансовый.  
 
Финансовым считается не только билль, в котором финансовые статьи составляют основное содержание, но и иной билль, в котором имеются статьи финансового характера. Согласно Постоянным правилам Палаты общин, спикер палаты определяет, какой законопроект является финансовым. 
    Утверждение Короной рассматривается как необходимое условие, без которого ни один законопроект, одобренный парламентом, включая финансовый, не может стать действующим законом. 
 
Корона (от лат. Corona - венец) - термин, употребляющийся в государственном праве некоторых монархических государств для обозначения власти (прерогативы) монарха, а также назначаемых им и действующим от его имени лиц гражданской администрации, вооруженных сил и судов (коронный суд, министры короны и т.д.) Термин Корона (crown) особенно широко применяется в английском праве. 
 
    В соответствии с Законом о Парламенте 1911 г., финансовый закон определен как закон, содержащий постановления, касающиеся установления, отмены, уменьшения, изменения или регулирования обложения, назначения платежей из Консолидированного фонда или из сумм, отпущенных парламентом на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них.      
     В настоящее время право внесения в Палату общин законодательных предложений о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству, хотя формально бюджетная инициатива исходит от Короны. До тех пор, пока Короной не заявлено о необходимости изыскания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных расходов, так и государственных доходов. 
    Предложения по бюджету оглашаются в Палате общин Канцлером Казначейства в его ежегодном Заявлении по вопросам финансов и докладе по бюджету, которые традиционно подлежат опубликованию. Этот доклад содержит обзор состояния экономики и перспектив ее развития и определяет основные направления налоговой и финансовой политики. 
    Предложения по бюджету вносятся Канцлером от имени правительства в виде смет министерств и центральных ведомств. Перед началом очередного финансового года они представляют в Министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств в виде сметы предполагаемых расходов (заявки публикуются в конце февраля). 
    Министр финансов несет ответственность за согласование конкурирующих требований различных министерств и ведомств, за подготовку проекта бюджета для представления в парламент и осуществление контроля за балансом государственных расходов и доходов. В своих бюджетных предложениях он обязан сформулировать и обосновать требования по ежегодным ассигнованиям в целях обеспечения потребностей государственного управления. 
    Для подготовки соответствующих материалов в структуре Казначейства имеется ряд отделов, занимающихся государственными расходами и доходами. В их функции входит: 
регулирование вопросов налогообложения и иных источников доходов государства в соответствии с предписаниями парламента; 
планирование государственных расходов путем подготовки т.н. Белой книги, содержащей прогнозные оценки государственных расходов на 15-летний период; 
подготовка сметы государственных расходов для Палаты общин.      
     В подготовке проекта бюджета участвует также Межминистерский комитет по определению государственных расходов, состоящий из сотрудников финансовых отделов министерств и ведомств и осуществляющий ориентировочное определение государственных расходов в перспективе (до пяти лет). 
    Кроме того, важная роль в подготовке проекта бюджета принадлежит Межминистерскому комитету по бюджету, состоящему из представителей всех центральных министерств и ведомств и возглавляемому Главным постоянным секретарем Министерства финансов. В его функции входит разработка рекомендаций при подготовке проектов годовых бюджетов. 
    Таким образом, проект бюджета готовится в Министерстве финансов с участием его структурных подразделений и межминистерских органов. 
    Следует отметить, что сметные предложения, представляемые правительством по расходной части бюджета, не могут быть увеличены путем внесения членами парламента поправок к бюджету. Депутаты не вправе также вносить предложения об увеличении доходной части бюджета, например, о введении новых налогов, т. е. они не должны выходить за пределы, установленные Короной и сформулированные в заявлении Канцлера казначейства. 
    Таким образом, английский парламент имеет право рассматривать только те поправки, которые имеют целью сокращение испрашиваемых сумм, либо он может отказать в ассигнованиях по определенным статьям в целом. 
    

Процедура рассмотрения и принятия бюджета      

 
     Особенностью  процедуры принятия бюджета в  Великобритании является то, что законопроект об ассигнованиях (расходная часть  бюджета) и финансовый законопроект (доходная часть бюджета) обсуждаются  и принимаются парламентом раздельно. 
    Так как только Палата общин обладает бюджетными полномочиями, резолюции по бюджету и финансовые законопроекты не передаются в постоянные или специальные комитеты. Проект бюджета рассматривается комитетом всей палаты, заседающим в качестве Комитета по ассигнованиям или Комитета по расходной части бюджета в случае, когда речь идет об утверждении сметы государственных расходов. Когда же стоит вопрос об утверждении государственных доходов, палата заседает в качестве Комитета путей и средств.      
     Вопрос о согласовании расходной части бюджета ставится на обсуждение в начале очередной сессии Палаты общин вскоре после тронной речи Королевы. Проект расходной части бюджета включает:  
основные сметные предположения, относящиеся как к текущему, так и к следующему финансовому году;  
авансируемые расходы;  
дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год;  
сметы сверхнормативных расходов.       
     Для рассмотрения расходной части бюджета выделяется 29 сессионных дней до 5 августа. Заседание Комитета по расходной части бюджета Палаты общин представляет собой заседание всей палаты, но под председательством не спикера, а председателя комитета или его заместителя. Расходная часть бюджета обсуждается постатейно, и по каждой статье принимается отдельное решение. 
    Общая сумма государственных расходов определяется в несколько стадий. Сначала одобряется смета, предусматривающая выделение денежных средств, необходимых для покрытия государственных расходов с начала финансового года и до принятия закона об ассигнованиях. Эти средства, выделенные в результате одобрения части годовой сметы расходов, рассматриваются как аванс в счет основной суммы ассигнований, которая утверждается только к концу июля. В это время получает одобрение Короны и становится законом билль об ассигнованиях, санкционирующий государственные расходы. 
    Кроме того, предусмотрены три специальные даты. 
    Во-первых, не позднее 10 февраля должны быть представлены зимние дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год и авансируемые расходы на следующий финансовый год. 
    Во-вторых, до 18 марта, т. е. до конца текущего финансового года, должны быть определены специальные сметы расходов Министерства обороны на следующий финансовый год, весенние дополнительные сметы расходов и сметы сверхнормативных расходов. 
    В-третьих, устанавливается дата для обсуждения всех наиболее важных статей расходов военных и гражданских ведомств.      
     Процедура обсуждения предложений по расходной части бюджета, за исключением некоторых деталей, является такой же, как и при проведении дебатов по другим вопросам. Голосование по каждому пункту должно оформляться в виде резолюции о предоставлении денежных средств Короне. Согласно Постоянным правилам Палаты общин, ни одна категория государственных расходов не может быть внесена в законопроект об ассигнованиях без резолюции Палаты общин, разрешающей выделение соответствующих средств. В резолюции должны указываться запрашиваемая сумма, период, на который предоставляются соответствующие средства, и предмет (цель) ассигнований. Об обсуждении сметных предложений в отведенные для этого дни сессии делается уведомление одним из министров, однако в соответствии с практикой статьи расходной части бюджета, которые должны быть обсуждены, определяются оппозицией. 
    В предпоследний день обсуждения расходной части бюджета рассматриваются все статьи, по которым не были приняты резолюции, а в последний - все оставшиеся к этому времени резолюции проходят стадию доклада палате.       
     После одобрения палатой резолюции по расходной части бюджета они сводятся в ежегодно принимаемый Закон об ассигнованиях, санкционирующий расходование средств из Консолидированного фонда. Консолидированный фонд представляет собой счет в Банке Англии, на который вносятся все государственные поступления и из которого производятся все государственные выплаты. Указанные выплаты подразделяются на две категории: постоянные и вспомогательные. 
    Постоянные выплаты рассчитаны на несколько лет. Они утверждаются актами парламента и не подлежат процедуре ежегодного обсуждения. Вспомогательные выплаты санкционируются ежегодно. 
    В Законе об ассигнованиях отражается общая сумма, составляющая расходную часть бюджета. Далее эта сумма разносится по двум графам: основные ассигнования и дополнительные ассигнования. 
    Статьи расходной части бюджета распределены по классам, соответствующим определенным министерствам или ведомствам. Ассигнования каждому министерству или ведомству отражены в отдельных разделах в зависимости от видов расходов с указанием соответствующих сумм.      
     Проект доходной части бюджета может быть внесен на обсуждение Палаты общин в любое время после подготовки ответа правительства на тронную речь Королевы. 
    В целях утверждения денежной суммы, необходимой для покрытия уже одобренных расходов, Палата общин заседает в качестве Комитета путей и средств. Главной задачей комитета является обсуждение ежегодного заявления о доходах и расходах и об изменениях в налогообложении Канцлера Казначейства, кратко именуемого Бюджет . 
    В своем выступлении Канцлер информирует палату о финансовых итогах истекшего года, делает общий обзор экономического состояния страны, на основании чего им даются примерные оценки необходимых доходов и расходов в новом финансовом году. Канцлер вносит предложения о сохранении, увеличении или сокращении действующих налогов либо об установлении новых (финансовые предложения в форме проектов резолюций могут вноситься также министрами). 
    Соответственно, основными функциями комитета являются: рассмотрение вопросов налогообложения и проведение голосования по ним, дача санкции на производство платежей в Консолидированный фонд или Национальный ссудный фонд. Резолюция комитета необходима при установлении новых налогов или продлении срока действия существующих налогов, при увеличении ставок налога либо расширении круга лиц и организаций, облагаемых налогом. Кроме того, резолюция требуется при установлении налоговых льгот и выпуске государственных займов.      
     После обсуждения каждого бюджетного предложения принимается резолюция Палаты общин. Резолюции Комитета путей и средств имеют силу в течение четырех месяцев (с марта-апреля по август) при условии, что они будут одобрены палатой в течение оставшихся сессионных дней и что финансовый законопроект, основанный на этих резолюциях, пройдет второе чтение не позднее, чем через 25 сессионных дней после утверждения палатой резолюций и будет одобрен Короной в течение четырех месяцев после принятия резолюций комитетом. 
    Указанные резолюции являются основой билля о финансах, который обобщает их в виде положений обо всех источниках государственных доходов, включая налоги, сборы, пошлины и т. д. Процедура его прохождения в Палате общин отличается от процедуры рассмотрения обычного билля только тем, что он не должен проходить две стадии рассмотрения в один и тот же день и, кроме того, не разрешается вносить предложения о поправках, которые могли бы увеличить суммы, уже согласованные палатой. 
    Следует отметить, что в отношении некоторых бюджетных резолюций принята практика придания им силы временно действующих норм до принятия Закона о финансах. Так, в частности, Закон о временном взимании налогов 1968 г. разрешает налоговым органам собирать некоторые виды налогов в размерах, обусловленных бюджетными предложениями, до рассмотрения билля о финансах. Для взимания же основных налогов, в частности подоходного налога и налога с корпораций, а также различных видов пошлин и сборов необходимы не только ежегодные резолюции Комитета путей и средств, предшествующие подготовке соответствующих разделов билля о финансах, но и принятие Закона о финансах, так как их размер устанавливается и санкционируется парламентом ежегодно.