Бюджетный процесс в РФ

Исполнение бюджета – это этап бюджетного процесса, который начинается с момента утверждения закона о бюджете законодательным (представительным) органом власти и продолжается в течение финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета соответствующего уровня – федерального, регионального или местного. Можно выделить две стороны этого процесса: исполнение бюджета по доходам и исполнение по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.[1]

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета. Исполнение бюджетов по расходам предусматривает:

• составление и утверждение бюджетной росписи;
• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение исполнения денежных обязательств.[1]

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами — участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств.

Для того чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Она является основой для исполнения бюджетов всех уровней.

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета. Она формируется в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и имеет поквартальную разбивку. В течение 10 дней со дня утверждения закона о бюджете роспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, который отвечает за составление бюджета (на федеральном уровне это Министерство финансов). На основании росписей, подготовленных главными распорядителями бюджетных средств, Министерство финансов формирует сводную бюджетную роспись. Она должна быть составлена и утверждена министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Затем сводная бюджетная роспись передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату.

Работа по исполнению бюджетов всех уровней, т. е. бюджетный (финансовый) год, завершается в Российской Федерации 31 декабря. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным исполнительным органом.

В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и контрольный орган, а также в Федеральное казначейство.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике.[4]  

 

2.5. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО  УЧЁТА И ОТЧЁТНОСТИ

В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учёте, организуемом финансовыми органами. Бюджетный учёт ведётся на основе плана счетов бюджетного учёта в обособленных регистрах учёта.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчётность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Финансовые органы готовят отчёты об исполнении соответствующего бюджета на основании отчётов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. 

В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные, годовые отчеты об исполнении бюджета в представительные исполнительные органы власти, а также в Федеральное казначейство. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике.

При рассмотрении отчёта об исполнении бюджета в исполнительном органе субъекта РФ или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчёта об исполнении бюджета, осуществляемый органами Министерства финансов РФ.

До начала рассмотрения отчёта в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, который осуществляется соответствующими контрольно-счётными органами. В случае отклонения отчёта представительным органом власти представительный орган имеет право обратиться в Прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения ответственности виновных должностных лиц.

После утверждения отчётов об исполнении бюджетов исполнительные органы власти публикуют эти отчёты в открытой печати.[5]

3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ  БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ

3.1. РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

В последние годы происходит реформирование бюджетного процесса.

Несовершенство бюджетного процесса выразилось:

• В затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти
• Нечёткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между исполнительными и представительными органами власти
• Отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней
• Ограниченности полномочий, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета
• Отсутствие чётких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств
• Главный недостаток- отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств.

Всё это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах».

Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий  и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами  государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами на управление результатами путём повышения ответственности  и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся новые понятия: “расходные обязательства”, “реестр расходных обязательств”, “действующие расходные обязательства” и “принимаемые расходные обязательства”.

Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств – свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров или отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделяются на действующие и принимаемые.

Бюджет действующих обязательств – это объём ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам относятся:

1. трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами РФ
2. обязательства по предоставлению (оплате) государственных услуг в соответствии с законодательством РФ
3. обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных, целевых программ, а также адресной инвестиционной программы РФ
4. погашение или обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения средств
5. обязательства, вытекающие из международных договоров в планируемый период
6. межбюджетные трансферты

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объект ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами, вводимыми в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам относят:

1. увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению
2. увеличение заработной платы, денежного довольствия
3. досрочное погашение государственного (муниципального) долга
4. новые бюджетные инвестиции
5. предоставление бюджетных кредитов

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, определение их объёмов устанавливается органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими или вновь принимаемыми бюджетными программами с учётом оценок их результативности. Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы форме бюджетных целевых программ, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.[5]

 

3.2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПЕРЕХОДА  К УПРАВЛЕНИЮ, ОРИЕНТИРУЕМОМУ НА РЕЗУЛЬТАТ, НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

 

За последние годы на федеральном уровне инициировано ряд реформ, направленных на повышение эффективности государственного управления. К их числу относится и бюджетная реформа.

Проанализируем концепцию “бюджетирования, ориентированного на результат” (БОР). Суть состоит в “распределении бюджетных ресурсов … с учётом или прямой зависимости достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально – экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объёмов бюджетных средств ”. Однако практика применения данной концепции на региональном уровне выявила ряд недостатков.

Во-первых, прямолинейная трактовка принципов БОР требует подбора измерителей эффективности для каждой статьи бюджета. Формируются перечни всевозможных бюджетных услуг, предоставление которых считается главной и едва ли не единственной целью государственного управления.

Во – вторых, при акценте на слово “бюджетирования”  сразу теряется из виду весь спектр возможных инструментов государственного управления: от управления собственностью до лицензирования. Разумное использование таких инструментов может быть весьма эффективным. Всё это свидетельствует о необходимости расширить концепцию БОР  на региональном уровне, дополнив её рядом системных элементов.

Первое: следует сформировать сквозную иерархическую систему целей, которая охватывала бы все уровни управления и уточнить, что именно понимается под терминами “высокий уровень жизни населения” или “высокий уровень социально – экономического развития”. Нужен ‘мостик’ от глобальных целей к задачам нижних уровней.

Второе: структура органов власти должна быть нацелена на результат. Следует создать чёткие центры ответственности за результат, разделив функции ‘заказчика’ и ‘подрядчика’.