Бюджетный федерализм

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва

2012 г.

Глава 1. Теоретические  основы федерализма

1. Определение  федерализма

Существует несколько определений понятия бюджетный федерализм. Современный экономический словарь Райзберга Б.А., Лозовского Л.Ш. и Стародубцевой Е.Б. дает следующее определение: федерализм бюджетный— распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней. Согласно сайту www.budgetrf.ru, бюджетный федерализм - система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Принципы бюджетного федерализма

А) Общие принципы для большинства стран

Система бюджетного федерализма  подразумевает:

1. законодательное разграничение расходных полномочий между различными уровнями власти;
2. правовое обеспечение всех уровней власти ресурсами в необходимом дл реализации возложенных полномочий объеме
3. сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов в бюджетах для достижения определенного уровня и качества потребления общественных услуг на всей территории страны.

Рассмотрим подробнее основные черты бюджетного федерализма.

1) Разграничение расходных полномочий направлено на достижение наибольшей эффективности управления, приближение расходов к потребителям, обеспечение равного доступа к стандартным общественным услугам по всей стране, адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям.

2) Распределение доходных полномочий между бюджетными уровнями строится таким образом, чтобы налоговый потенциал соответствовал расходам, минимизировалось экономическое неравенство, минимизировать искажения рыночного поведения агентов в результате децентрализации. При этом, налог с неравномерной налоговой базой собирается в центральный бюджет, сбор налогов осуществляет тот бюджетный уровень, который может обеспечить максимальную собираемость при минимальных затратах по их администрированию.

Бюджетный федерализм ставит перед собой определенные задачи, ради которых эта концепция и была разработана.

Рубен Ениколопов и Екатерина Журавская  в своей статье «Бюджетный федерализм в России: сценарии развития» выделяют следующие цели бюджетного федерализма:

1) экономическая: экономический   рост, повышение   качества   предоставляемых   общественных благ,  повышение   адаптивности   системы к внешним шокам

2) социальная: обеспечение  равенства  возможностей   населения  на   территории  всей  страны; 

3) политическая — сохранение  целостности государства.

Б) Принципы бюджетного федерализма в РФ

Для бюджетного федерализма РФ характерны следующие принципы:

• самостоятельность бюджетов разных уровней.

Здесь подразумевается закрепление  за каждым уровнем власти определенных источников доходов, которыми данный уровень  власти может распоряжаться в  пределах установленного законодательства и которые не могут изыматься вышестоящие бюджеты. Законодательство так же предусматривает определенную компенсацию нижестоящим бюджетам, если те понесли расходы в результате решений вышестоящих органов власти.

• разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и органами управления всех уровней..
• соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень власти и управления, доходным полномочиям и корректировка возникающих диспропорций (вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов)

Вертикальный дисбаланс - несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям  уровня государственной власти и  управления.

Горизонтальный дисбаланс - неравномерность  размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны

• Меры предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
• равноправие   субъектов   Федерации   в    их   налогово - бюджетных взаимоотношениях  с  федеральным   центром ;
• законодательное  разграничение  бюджетной   ответственности  и  расходных  полномочий  между   органами   власти   и  управления всех уровней
• формализованные  методы  регулирования межбюджетных  отношений  и предоставления  финансовой помощи;

Глава 2 Бюджетный федерализм в РФ.

1.Структура  бюджетного федерализма в РФ

А) Разграничение расходных обязательств.

В России разграничение полномочий регламентируется Конституцией РФ, Бюджетный кодексом РФ, федеральным закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Предметы ведения различных уровней власти представлены в таблице 1.

Таблица 1. Теоретическое представление  о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы
Статья расходов, функция	Политика, стандарты и контроль	Осуществление управления	Комментарии
Оборона	Ф	Ф	Выгоды и издержки общенационального  масштаба
Международные отношения	Ф	Ф	-//-
Природные ресурсы	Ф	Ф,Р,М	Способствует развитию внутреннего рынка
Окружающая среда	Ф,Р,М	Р,М	Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба
Промышленность и сельское хозяйство	Ф,Р,М	Р,М	Значительные межрегиональные  внешние эффекты
Образование	Ф,Р,М	Р,М	Трансферты в “натуральной” форме
Здравоохранение	Ф,Р,М	Р,М	-//-
Социальное обеспечение	Ф,Р,М	Р,М	-//-
Источник: Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы – М.: Дело, 2002. - с. 23.

Для РФ характерно нечеткое в законодательстве расходных полномочий и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения. Результат - размывание ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. В то же время, наличие большого объема обязательств перед вышестоящими уровнями власти подрывает стимулы региональных властей к активным действием по стимулированию экономического и социального развития. Для России характерно возложение заведомо не обеспеченных финансированием обязательств на субфедеральные бюджеты. Яркий пример - решение о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти, результатом чего стал долг перед работниками. К подобным обязательствам относится еще обеспечение различного рода социальных льгот.

Б) Разграничение налоговых полномочий

Для России характерна подавляющая  роль федерального центра в принятии решений о введении налогов в  рамках макроэкономической политики в  стране, в администрировании налогов (установление налоговых баз и ставок)

Налоговые полномочия распределены между уровнями бюджетной системы согласно принципам:

• мобильности налоговой базы. Чем более мобильна налоговая база, тем выше уровень администрирования (налоги с наименее мобильной базой - на имущество, с наиболее мобильной – налоги на доходы, прибыль)
• равномерность распределения налоговой базы. Чем более равномерно распределена налоговая база по стране, тем ниже уровень введения и администрирования (налоги с неравномерно распределенной базой являются налоги на полезные ископаемые)
• возможность макроэкономического регулирования. Чем больше макроэкономический эффект, тем выше уровень введения и управления;
• границы юрисдикции. Децентрализованные бюджеты не могут наполняться за счет “экспортируемых” в другие регионы налогов (налог с продаж)
• поддержание единого экономического пространства (запрет на введение на субфедеральном уровне налогов - аналогов таможенных пошлин)

Таблица 3. Теоретическое представление  о распределении налогов между  уровнями бюджетной системы
Вид налога	Определение		Сбор и управление	Комментарии
	Налоговой базы	Налоговой ставки
Таможенные пошлины	Ф	Ф	Ф	“Неэффективный” налог, доля которого в развивающихся странах высока
Налог на прибыль	Ф	Ф	Ф	Мобильная налоговая база, стабилизационный инструмент
Налог на доход физических лиц	Ф	Ф,Р,М	Ф	Перераспределительный, стабилизационный инструмент, мобильная налоговая  база
Многоуровневый налог с продаж (НДС)	Ф	Ф	Ф	Децентрализованное управление трудноосуществимо, если ставки и базы различаются в регионах
Акцизы	Р,М	Р,М	Р,М	Налогообложение по месту производства предотвращает экспорт налогов
Налог на недвижимость	Р	М	М	Иммобильная налоговая база, оплата по принципу получаемых выгод
Источник: Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы – М.: Дело, 2002. - с. 29-30

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового Кодекса РФ. Для России характерна модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, которая подразумевает разделение поступлений от налогов между различными уровнями бюджетной системы.

В) Механизмы бюджетного выравнивания

Особенностью бюджетного федерализма является значительный разрыв в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Центральные органы, выполняя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя львиную долю налоговых доходов, в то время как доходная база региональных бюджетов сильно страдает. Эта диспропорция сглаживается посредством механизмов бюджетного выравнивания. Эти механизмы вступают в силу, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления или наблюдается неравномерная бюджетная обеспеченность регионов.

В этих случаях выделяется финансовая помощь нижестоящим бюджетам.

Финансовая помощь нижестоящим  бюджетам может осуществляться в виде: дотаций, субсидий, субвенций.

В РФ существует 5 фондов финансовой помощи из федерального бюджета: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Из ФФПР выделяются дотации субъектам на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки различных товаров в районы Крайнего Севера, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию.

Средства из Фонда компенсаций передаются всем субъектам Федерации пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Средства из Фонда софинансирования социальных расходов направляются на поддерживание на определенном уровне предоставление основных общественных услуг.

Фонд регионального развития аккумулирует инвестиционную составляющую финансовой помощи регионам. Средства из этого фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов

Фонд реформирования региональных финансов. формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и выделяет субсидии из отобранным на конкурсной основе субъектам при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

2. Этапы становления бюджетного федерализма в РФ

I. 1) В советское время бюджетная система РСФСР, декларировавшаяся как федеративная, по факту была унитарной.  Не только региональные, но и республиканские власти имели мало полномочий и возможностей в этой сфере.

2) В 1991 году Верховный Совет РСФСР ввел основные законы, заложившие принципы бюджетного федерализма. Во время кризиса межбюджетных отношений часть регионов получили особые права, дававшие им возможность удерживать большую часть федеральных налогов, взяв на себя большие обязательства по финансированию федеральных расходов. Остальные регионы боролись за нормативы по отчислению им части собранных налогов из общефедерального бюджета. Таким образом, появилось структурное противоречие сохранявшихся все еще унитарных и конфедеративных бюджетных принципов.  Курс на усиление бюджетной самостоятельности привел к политической напряженности.

II. 1) В 1994 федеральный центр начал реформу межбюджетных отношений:

-  органам    власти    и    управления   субъектов   было  предоставлено   право   устанавливать  ставку   налога   на   при быль 

-  предполагалось   ввести  единые  нормативы   отчислений   от   федеральных  налогов  в  бюджеты  регионов (НДС)

-  был  создан  фонд финансовой  поддержки   субъектов  Федерации, из которого регионам выделялись доли, рассчитанные определенным образом.

-  практически  снимались   ограничения   для введения   региональными   и  местными  властями   собственных   налогов

Этот новый подход немного упорядочил бюджетное регулирование, но не имел под сбой должной нормативной базы.

Особые бюджетные режимы продолжали подрывать общую налоговую систему. Механизм распределения трансфертов тоже имел ряд нареканий: не отражал реальных потребностей регионов, обусловленных демографическими, климатическими, транспортными факторами.

2) В 1996 году наконец были законодательно закреплены нормативы   распределения  НДС,  подоходного налога   с   населения,  акцизов. Эта  мера уже обеспечивала

стабильные   нормативы   отчислений   из  федеральных бюджетов. 

С 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и понесенных расходов региональных бюджетов. Как результат - многочисленные изменения размеров дотаций, что разрушало единую методику распределения финансовой помощи.

III. В 2000 году был введен бюджетный кодекс РФ и была одобрена правительством новая концепция реформирования межбюджетных отношений. 
Эти нормативные акты устанавливали единые нормативы и правила распределения доходов между бюджетами, основанные на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов. 
 
Финансовая помощь из фонда финансовой поддержки регионов теперь распределялась на основе единого показателя уровня доходов на душу, что отражало реальную бюджетную обеспеченность регионов. Субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня, получали право на финансовую помощь из фонда.  
Кроме фонда финансовой поддержки регионов, в субъекты федерации направлялись и другие виды финансовой помощи – целевую финансовую помощь и бюджетные ссуды, распределяемые на основе индивидуальных соглашений.