Бюджетное послание 2013

I. Основные результаты  и проблемы бюджетной политики

В результате целенаправленных действий в сфере бюджетной политики в последние годы удалось решить ряд существенных задач. Полностью  выполнены принятые социальные обязательства  государства. Создание Резервного фонда  и Фонда национального благосостояния позволило пройти период мирового кризиса  без снижения уровня жизни граждан, поддержать финансовую инфраструктуру и реальный сектор экономики. Удалось  снизить и удержать государственный  долг на приемлемо низком уровне даже в условиях мирового кризиса. Осмотрительная бюджетная политика стала существенным фактором устойчивого снижения инфляции.

К началу 2012 года экономика  полностью восстановилась после  кризиса. Наряду с высокими ценами на нефть это позволило исполнить  в 2011 году федеральный бюджет без  дефицита. Началось пополнение Резервного фонда, что повысило устойчивость экономики  Российской Федерации к внешним  негативным экономическим факторам. Проведено первое размещение суверенных еврооблигаций, номинированных в рублях, что является свидетельством возросшего доверия к российской национальной валюте и проводимой бюджетной политике.

Но есть и ряд нерешенных проблем.

Во-первых, сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

Во-вторых, структура бюджетных  расходов не является оптимальной для  стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств  на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования  и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое  обоснование решений, приводящих к  новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия  будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

В-четвертых, зачастую эффективность  осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический  эффект несоразмерен объему израсходованных  на те или иные цели средств.

В-пятых, межбюджетные отношения  пока не в полной мере настроены  на стимулирование органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской  и инвестиционной деятельности, которые  объективно являются необходимой основой  для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-шестых, бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной  власти в этой сфере должным образом  не раскрываются.

В-седьмых, не удалось избежать практики постоянных фрагментарных  изменений налогового законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения  для ведения предпринимательской деятельности это обусловливает необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

II. Основные цели бюджетной  политики на 2013 год и среднесрочную  перспективу

Сложность и масштабность задач в сфере социально-экономической  политики государства, острота существующих проблем требуют кардинального  повышения качества стратегического  управления экономикой и общественными  финансами.

Для решения этой задачи при формировании и реализации бюджетной  политики на 2013 год и среднесрочную  перспективу необходимо исходить из следующих основных целей.

1. Бюджетная политика  должна стать более эффективным  инструментом реализации государственной  социально-экономической политики.

Механизмы государственной  социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для  достижения конкретных количественно  определенных целей государственной  социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической  политики.

Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства.

Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины  такого результата использования бюджетных  ассигнований.

В целях повышения эффективности  расходов необходимо разработать и  внедрить систему ежегодного анализа  эффективности расходов по каждому  направлению, в том числе анализа  динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности  расходов должен дополнять систему  ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода  контроля суммы расходов на то или  иное направление. Соответствующий  анализ на основании динамики объемов  расходов и значений целевых показателей  необходимо проводить по государственным  программам с публичным рассмотрением  отчетов.

Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного  климата. За счет бюджетных средств  не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию  частным инвестициям. Наоборот, бюджетные  инвестиции в экономику должны стимулировать  рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Учитывая, что в ближайшей  перспективе будут действовать  жесткие ограничения, связанные  с неблагоприятной ситуацией  в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритезации расходов бюджетов, а именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться.

При подготовке проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Правительству  Российской Федерации следует предусмотреть  меры, способствующие адаптации российской экономики к функционированию в условиях присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

Указы Президента Российской Федерации, направленные на решение  неотложных проблем экономического и социального развития страны и  изданные 7 мая 2012 г., согласованы с  потребностями экономики и общества, возможностями бюджета. Правительству  Российской Федерации предстоит  конкретизировать механизмы их выполнения при формировании федерального бюджета  на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и при формировании федерального бюджета в последующем.

2. Для достижения целей  социально-экономической политики  и обеспечения общественного  контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ.

Переход к «программному  бюджету» в полном объеме необходимо осуществить начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Для правового обеспечения  этих процессов необходимо внесение в 2012 году комплексных поправок в  бюджетное законодательство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации  должно до конца 2012 года утвердить государственные  программы Российской Федерации  «Развитие здравоохранения», «Развитие  образования», «Культура России», «Социальная  поддержка граждан», «Развитие науки  и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие  фармацевтической и медицинской  промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», а также Государственную  программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Государственную программу обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации. Остальные намечаемые к реализации в ближайшие годы государственные программы должны быть утверждены не позднее I квартала 2013 года.

Кроме того, переход к  формированию и исполнению «программного  бюджета» должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной  информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая должна позволить  перейти на качественно новый  уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения  эффективности и результативности бюджетных расходов.

Система «Электронный бюджет»  должна обеспечивать прозрачность финансово-хозяйственной  деятельности каждого отдельного участника  бюджетного процесса, гарантировать  достоверность и открытость их деятельности, предусматривать возможность участия  граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджета.

3. Особое внимание должно  быть уделено продуманности и  обоснованности механизмов реализации  и ресурсного обеспечения государственных  программ, их корреляции с долгосрочными  целями социально-экономической  политики государства.

Для этого необходима разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. При этом на период до 2020 года в бюджетной  стратегии должны быть определены предельные размеры бюджетных ассигнований по государственным программам (ключевым направлениям расходов).

В рамках бюджетной стратегии  необходимо конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также к налоговой  системе, поэтапному совершенствованию  межбюджетных отношений и повышению  эффективности бюджетных расходов. Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной  системы на вызовы и возможности, которые могут возникать в  рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать  превентивное применение адекватного  набора мер при негативном воздействии  внешних экономических факторов.

При формировании бюджетной  стратегии необходимо учитывать  как действующие расходные обязательства, так и те обязательства, возникновения  которых можно ожидать на основе данных экономических и социальных прогнозов, оценки перспективного воздействия  внутренних и внешних экономических, социальных и иных факторов.

В бюджетной стратегии  необходимо определить механизмы обеспечения  связи между долгосрочными целями государственных программ, конкретными  индикаторами их выполнения и бюджетными проектировками на трехлетний период.

Правительству Российской Федерации  следует до конца 2012 года подготовить  долгосрочную бюджетную стратегию, сопряженную с долгосрочным прогнозом  социально-экономического развития Российской Федерации.

4. Необходимо повысить  качество предоставляемых населению  государственных и муниципальных  услуг. Прежде всего это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. От успешности действий в этих сферах непосредственно зависят условия жизни населения. Эффективность осуществления бюджетных расходов в этих сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал.

Нельзя идти по пути механического  наращивания бюджетных расходов в этих сферах. Несмотря на увеличение бюджетных расходов в последние  годы, достигнутые результаты не удовлетворяют  граждан. Причина состоит в медленном  реформировании отраслей социальной сферы  и в неэффективной системе  материального и морального стимулирования работников.

Неэффективно с точки  зрения использования бюджетных  средств и несправедливо по отношению  к гражданам, когда одинаково  финансируются организации, предоставляющие  как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и  недобросовестных работников.

Нормативно-правовая база для  отказа от сметного финансирования учреждений и введения новой системы оплаты труда уже создана. Теперь задача – повсеместно внедрить ее и обеспечить практическую реализацию уже предусмотренного законодательством нового механизма  финансирования государственных и  муниципальных учреждений, а в  самих учреждениях обеспечить переход  к «эффективному контракту», который  должен четко определять условия  оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Применение «эффективного контракта» также призвано повысить конкурентоспособность  государства как работодателя на региональных рынках труда и сопоставимость стоимости труда в государственном, муниципальном и частном секторах экономики.