Бюджетное финансирование образовательных учреждений: структура и источники денежных средств

Бюджетное финансирование образовательных учреждений:

структура и  источники денежных средств.

И. В. Абанкина, канд. экон. наук,

Е. В. Савицкая, канд. экон. наук,

Государственный университет  – Высшая школа экономики.

            Достижение устойчивого экономического роста служит важнейшим фактором повышения уровня жизни в стране. Основой дальнейшего роста экономики является повышение производительности труда, которое сегодня невозможно без наличия  образованной и высоко квалифицированной рабочей силы. «Начиная с последних десятилетий прошлого века, в структуре продукта развитых стран ведущее место занимает так называемая новая экономика, или экономика, основанная на знаниях. Доля  валового внутреннего продукта, созданная исключительно интеллектуальным трудом, достигает в этих странах одной трети и продолжает увеличиваться»¹.

          Для подготовки хорошо обученных  и квалифицированных кадров требуются  систематические и значительные  капиталовложения в образование. Понимая важную роль образовательной сферы, страны с развитой рыночной экономикой в последние 10-15 лет осуществляли серьезные инвестиции в развитие этой сферы. В 2001г. государственные расходы на образование в процентах к валовому внутреннему продукту составляли: 8.5% в Дании, 7.3% в Швеции, 7.0% в Норвегии, 6.7% в Новой Зеландии, 6.2% в Финляндии, 5.8% в Австрии². Это одна из причин того, что данные страны занимают первые места по обеспечению высокого уровня жизни населения. В России расходы на образование всех уровней из средств консолидированного бюджета Российской Федерации составляли 4.8% ВВП в 1997г., 2.9% ВВП в 2000г. и 3.5 % ВВП в 2004г.³

         Сегодня в Российской Федерации  источники поступления  финансовых  ресурсов в сферу образования  весьма разнообразны. Они складываются  из бюджетных и внебюджетных средств, включая собственные средства образовательных учреждений. В свою очередь, внебюджетные средства формируются из средств внебюджетных фондов (занятости, социального страхования и т.п.), организаций, населения, иностранных источников.  Бюджетное финансирование осуществляется за счет денежных средств всех уровней бюджетной системы с использованием механизма межбюджетного перераспределения.

                Образовательные учреждения по  своим организационно-правовым формам  могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)). С точки зрения источников финансирования, государственные и муниципальные образовательные учреждения могут быть объединены в одну группу, поскольку их финансирование базируется на единстве консолидированного бюджета Российской Федерации, включающего в себя как государственные, так и муниципальные бюджеты.

Рис. 1. Число государственных и муниципальных образовательных учреждений, распределение обучающихся в них по уровням образования и структура расходов на образование из средств консолидированного бюджета РФ по уровням образования: 2003г.⁴

        На рисунке 1 представлено общее  количество  учебных заведений,  находящихся в ведении федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления. Все они финансируются из средств бюджетов соответствующего уровня и играют доминирующую роль в российской системе образования.  Доля негосударственных образовательных учреждений в 2003г. составляла: 3,5% в дошкольном образовании, 1% в системе общего образовании, 8,5% в СПО и    38% среди высших учебных заведений.   Таким образом, несмотря на развитие рыночных отношений в нашей стране, негосударственные образовательные учреждения получили значимое распространение только в системе высшего образования.

       В  соответствии с Бюджетным кодексом  Российской Федерации осуществлять  финансирование образовательных  учреждений можно только из  бюджета того уровня, к которому  относится учредитель соответствующего учебного заведения⁵.

    Дошкольные  образовательные учреждения и  общеобразовательные школы в  подавляющем большинстве находятся  в ведении муниципальных образований  и субъектов Российской Федерации  и соответственно финансируются  из местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ. При этом доля местных бюджетов снижается, а доля региональных бюджетов возрастает. Так, в 2000г. в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ финансирование дошкольного образования за счет местных бюджетов составляло 85.1%, общего образования – 84.1%, а в 2003г.  – 83.8% и 80%⁶.

     Роль федерального  бюджета как источника денежных  средств для данных уровней  образования близка к нулю. Так,  например, в 2000г. за счет федерального бюджета финансировались всего 320 тыс. детей в дошкольных образовательных учреждениях и 860 тыс. учащихся школ⁷. В структуре расходов на дошкольное и общее образование из средств консолидированного бюджета РФ это составляло 1.6% и 0,6% соответственно. В 2004г. за счет федерального бюджета финансировалось 0.4% и 0.5% всех расходов государства на дошкольное и общее образование (рис. 3).  Таким образом, дошкольное и общее образование финансируется, в основном, из местных бюджетов. В таблице 1 представлены общие и удельные расходы консолидированного бюджета на финансирование детского дошкольного образования с 2001 по 2004 год.

Таблица 1. Общие и удельные расходы консолидированного бюджета на детское дошкольное образование⁸.

              В 2004г. бюджетные средства, поступившие в дошкольные учреждения, составили 15,4% от всех расходов бюджета на образовательную систему, 2% от общего объема расходов бюджета РФ и около 0,6% валового внутреннего продукта страны. Для сравнения: в 2000г. ассигнования из бюджета на дошкольное образование составляли 0,4% ВВП; в 2001г. - 0,48% ВВП; в 2002г. - 0,56% ВВП и в 2003г. - 0,53% ВВП. Таким образом, наблюдается рост не только абсолютных, но и относительных расходов государства на детское дошкольное образование.

Рис. 2. Структура расходов на детское дошкольное образование по статьям экономической классификации⁹.

               Тем не менее удельные затраты бюджетных средств на содержание и образование одного воспитанника детского сада остаются недостаточными: в среднем 1760 рублей в месяц (см. таблицу 1). В эту сумму включаются расходы на заработную плату воспитателей, административного и обслуживающего персонала вместе с начислениями на фонд оплаты труда (59%, т.е. более половины всех затрат), оплата коммунальных услуг (приблизительно 16%), капитальные вложения в основные фонды (около 3,5%), а также другие затраты.  Рисунок 2 отражает структуру суммарных расходов местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ на детское дошкольное образование по статьям экономической классификации в 2002г. Как видно из рисунка, доля затрат на продукты питания за счет бюджетных средств в 2002г. составила 14%, или 8,5 млрд. рублей. Соответственно на каждого воспитанника детского сада приходилось в среднем 1992 рубля в год, или 166 рублей в месяц. Расходы на медикаменты, перевязочные и прочие лечебные средства в этом же году составили 65 млн. рублей, т.е. 15 рублей в год на одного воспитанника детского сада.

                 Хотя бюджетные средства, поступающие в общеобразовательные учреждения, равны половине расходов консолидированного бюджета на образовательную сферу, они составляют всего 1,8% валового внутреннего продукта страны (в 2000г. – 1,5% ВВП). Доля затрат на общее образование в объеме всех расходов бюджета РФ в 2004г. была равна 6,4% против 6,0% в 2003 году.   По данным Министерства финансов РФ бюджетные средства, поступающие в учебные заведения этого уровня, в абсолютном выражении составили: 144 млрд. руб. в 2001г.; 210,9 млрд. руб. в 2002г.; 236,6 млрд. руб. в 2003г. и 298,1 млрд. руб. в 2004г. Таким образом, за последние четыре года произошло двукратное увеличение номинальных расходов консолидированного бюджета на общее образование.  Но данное увеличение не является качественным показателем улучшения ситуации с финансированием  системы общего образования, так как в реальном выражении объем вложенных средств изменился существенно меньше - на протяжении рассматриваемого периода в российской экономике наблюдались достаточно высокие темпы инфляции.

                 В таблице 2 представлены фактические расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в расчете на 1 обучающегося в системе общего образования с 2000г. по 2004г. Рост данного показателя объясняется не только ежегодным увеличением общих расходов бюджета, но и сокращением численности учащихся в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, что связано, в первую очередь, с действием демографического фактора. При этом сохраняется значительная дифференциация данного показателя по различным областям России. Даже с учетом региональных коэффициентов, отражающих удорожание (удешевление) стоимости бюджетных услуг в зависимости от природно-климатических и социально-экономических факторов, расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на 1 школьника  существенно отличались. В 2003г.  максимальные значения данного показателя составили 24,0 тыс. руб. в Москве, 19,9 тыс. руб. в Ханты-Мансийском автономном округе и 19,4 тыс. руб. в Санкт-Петербурге. Минимальные значения были равны 6,9 тыс. руб. в Нижегородской области, 6,2 тыс. руб. в республике Дагестан и 4,8 тыс. руб. в Корякском автономном округе.¹⁰ Важно, что различия в расходах на одного обучающегося в системе общего образования (с учетом региональных коэффициентов) за последний период времени уменьшились, то есть наметилась и развивается положительная динамика выравнивания удельных расходов  в системе общего образования по регионам РФ.

Таблица 2.  Динамика расходов на 1 обучающегося в системе общего образования.

Москва последние  три года занимает 1 место по уровню расходов на общее образование в  расчете на 1 учащегося (с учетом нивелирования разницы в стоимости бюджетных услуг). Даже уровень расходов в Санкт-Петербурге заметно ниже уровня расходов в Москве. Однако в структуре расходов бюджета Москвы образование трудно признать приоритетной отраслью. Этот вывод вытекает из анализа другого показателя – доли расходов на образование в общей структуре расходов. Доля расходов на образование в Москве на протяжении последних 5 лет была одной из самых низких среди субъектов РФ: 8,3% в 2000г.; 9,0% в 2001г.; 10,2% в 2002г.; 9,6% в 2004г. За этот же период в Санкт-Петербурге доля расходов на образование была почти в 2 раза выше и колебалась на уровне16-16,5%, что лишь на 1-2% ниже средне российского уровня. В 2004г. в отличие от Москвы в Санкт-Петербурге доля расходов на образование возросла и составила 19,6%, что позволило этому городу сократить разрыв с Москвой в расчете на 1 учащегося с 18% в 2000г. до 8% в 2004г. и занять 2-е место, обогнав Ханты-Мансийский автономный округ.

               Несмотря на некоторое улучшение  ситуации, система общего образования в нашей стране все же функционирует в условиях постоянного недофинансирования. Средств, выделяемых школам из бюджета, не хватает даже на то, чтобы обеспечить учителям уровень заработной платы, приближающийся к среднему по стране уровню. При этом  доля оплаты труда в территориальных бюджетах с 2000г. по 2003г. нарастала – 43,5; 45; 51,5 и 51,2% соответственно.  За 2002-2003г.г. оплата труда вместе с социальными начислениями составила в структуре расходов местных бюджетов 69-69,5%, т.е. практически совпала с рациональной нормой - 70% от общих затрат.¹¹ Дальнейшее наращивание доли заработной платы в структуре расходов территориальных бюджетов на общеобразовательные учреждения станет нецелесообразным, так как приведет к еще большему сокращению затрат на покупку необходимых для учебного процесса материалов, приобретение современного оборудования, внедрение новых обучающих технологий, осуществление текущего и капитального ремонта зданий. Это может поставить под угрозу не только качество образования, но и жизни наших детей, обучающихся в обстановке, близкой к аварийной.

       Требуется  интенсивное увеличение объемов  бюджетного финансирования общего  образования. Оживление в национальной  экономике, рост занятости среди  экономически активного населения, высокие цены на нефть на мировом рынке, профицит государственного бюджета, наличие золотовалютного резерва и стабилизационного фонда позволяют инвестировать больше средств в образовательную сферу. Однако простое «вливание» денежных средств может оказаться мало эффективным.