Бюджетная система

Разработка  проекта бюджета включает две  стадии — подготовительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое  исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета  очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей  на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; устанавливают  для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений  использования бюджетных средств  по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. Решение о начале работы инициирует Президент РФ, а Правительство РФ организует поэтапное ее проведение. Оно принимает ежегодно постановление о разработке на очередной год прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете, параметров прогноза социально-экономического развития РФ и перспективного финансового плана. В постановлении даются предписания, указания, поручения министерствам, Центральному банку РФ, органам управления государственными внебюджетными фондами, главным распорядителям бюджетных средств, органам исполнительной власти субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований с указанием сроков представления необходимых материалов.

Первый  этап формирования федерального бюджета  — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана — прогноза функционирования экономики страны на очередной год.

Министерство  финансов РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета, распределяет его расходы в соответствии с функциональной классификацией расходов и составляет расчет основных доходов  и расходов на среднесрочную перспективу.

Принятые  Правительством РФ основные характеристики федерального бюджета и распределение  его расходов могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания РФ по их запросам. После этого  Минфин РФ в двухнедельный срок:

направляет  бюджетные проектировки федеральным  органам исполнительной власти для  распределения по конкретным получателям  средств федерального бюджета;

уведомляет  органы исполнительной власти субъектов  РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной год и  на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.

Второй  этап — распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями  расходов и по получателям бюджетных  средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных  преобразований в отраслях экономики  и социальной сфере, об отмене нормативных  правовых актов, исполнение которых  влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками  финансирования в очередном году, о приостановлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно  Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета  в очередном году, согласовывает  объемы их финансирования в предстоящем  году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной  комиссией, возглавляемой министром  финансов.

Разработка  и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей  проекта федерального бюджета завершаются  не позднее 15 июля текущего года. Правительство  РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для  внесения их в Государственную Думу.

2. Особенности рассмотрения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.

Рассмотрение  и утверждение бюджета — стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное  рассмотрение и утверждение бюджета  невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения  законодательных (представительных) органов  власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

учет  временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у  исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения  бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением  органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных  палат субъектов РФ и муниципальных  образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

творческое  сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для  преодоления возникших разногласий  по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную  оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов  власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила  принятия новых расходов только при  условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными  органами власти закон о бюджете  консолидирует их действия на выработку  оптимального бюджета;

ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

своевременность разработки и утверждения отдельных  законов и норм, которые имеют  последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению  и т.п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно  рассмотрение и принятие взаимосвязанных  правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко  обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также  предоставить финансово-экономическое  обоснование;

наличие регламентированной законом процедуры  парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для  проведения внешнего аудита бюджета.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной  Думы проект федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  год не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами  и материалами, характеризующими предварительные  итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной  и налоговой политики, прогноз  сводного финансового баланса, прогноз  консолидированного бюджета РФ, расчеты  по доходам и расходам федерального бюджета в разрезе основных подразделений  бюджетной классификации РФ.

Комитет Государственной Думы по бюджету  и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса  РФ. Совет Думы выносит решение  о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении  в Правительство РФ на доработку.

Проект  указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной  инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для  внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект закона о  федеральном бюджете в четырех  чтениях, на которые отводится соответственно 30,15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Субъекты  права законодательной, бюджетной  инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет  по бюджету и налогам, который  проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы и  направляет в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция проекта  федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления  бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных  внешних заимствований РФ в части  источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит бюджета в процентах к расходам и источники его покрытия; общий объем расходов бюджета).

При утверждении  в первом чтении основных характеристик  Государственная Дума не имеет права  увеличивать доходы и дефицит  федерального бюджета, если на эти изменения  отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта  закона палата может:

передать  его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик  федерального бюджета (далее — согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации  и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик  федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения;

вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

поставить вопрос о доверии Правительству  РФ.

Во время  второго чтения утверждаются расходы  федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденного  в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  РФ. Если Государственная Дума отклоняет  во втором чтении проект закона о федеральном  бюджете, то он передается в согласительную комиссию.

В третьем  чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным  распорядителям бюджетных средств  по всем четырем уровням функциональной классификации расходов, распределение  средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении.

В четвертом  чтении проект закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

После принятия Государственной Думой закона о  федеральном бюджете он в течение  пяти дней передается в Совет Федерации, так как согласно Конституции  РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации  рассматривает закон о федеральном  бюджете и голосует за его одобрение  в целом. Затем закон в течение  пяти дней со дня одобрения Советом  Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.