Теоретические аспекты налогового администрирования

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ   НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ)

На протяжении ряда лет  в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию в качестве основной проблемы, требующей решения  в области налоговой реформы, указывается на недостаточно эффективное реформирование налогового администрирования. Недостатки налогового администрирования приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в бюджет и разбалансированности действий уполномоченных налоговых органов.  Налоговое администрирование в связи с этим выступает одним из важнейших инструментов  обеспечения стабильности и эффективности налоговой системы.

Несмотря на возросший  интерес к вопросам налоговой  деятельности государства в научной  экономической литературе исследование вопросов налогового администрирования находится на начальной стадии. В доктрине не сложилось единого определения налогового администрирования.

В российской теории и  практике имеют место два подхода к определению дефиниции «налоговое администрирование».

Представители первого  подхода рассматривают налоговое  администрирование как целенаправленную плановую комплексную управленческую деятельность системы уполномоченных органов, организаций и их должностных  лиц по организации применения законодательства о налогах и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет налогов и сборов, проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению выполнения налогоплательщиками возложенных на них обязательств.

Так, по мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Аналогичной позиции  придерживается Л.И. Гончаренко. Она рассматривает налоговое администрирование как определяющую часть управления налоговой системой, внутренний фактор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами. Текущий и последующий мониторинг позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и налоговых органов как ее части.

Более широкое определение  налогового администрирования дают Пономарев А.И., Игнатова Т.В. По их мнению налоговое администрирование -это приведение процесса взимания налогов и возникающих отношений и связей между представителями налоговых органов и налогоплательщиков в соответствии с изменившимися производственными отношениями и формами хозяйствования.

В рамках второго подхода налоговое администрирование рассматривается как повседневная деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Следует отметить, что второй, менее детальный подход не вполне удачен методологически, поскольку понятие налогового администрирования, данное в его рамках, сходно с термином "налоговый контроль», определение которого приводится в статье 82 Налогового Кодекса РФ.

Таким образом, одни исследователи дают максимально детализированную дефиницию, тогда как другие придают налоговому администрированию более широкий смысл.

В законодательстве РФ о налогах и сборах определение термину "налоговое администрирование" не дается, хотя термин "налоговое администрирование" зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения.

Из анализа статей Налогового Кодекса РФ можно сделать  вывод о том, что налоговое  администрирование включает:  учет  субъектов и объектов налоговых правоотношений (ст. ст. 83-86 НК РФ); процедуры по исчислению и уплате налогов (гл. гл. 7-12 НК РФ); контрольные процедуры (гл. гл. 13, 14, НК РФ); меры  применения ответственности за совершенные налоговые правонарушения (гл. гл. 15-18 НК РФ).

 Использование в налоговой и судебной практике не зафиксированного в законодательстве термина не желательно. Закрепление в теории и практике понятия налогового администрирования облегчило бы понимание налоговых отношений. Мы предлагаем в связи с этим во избежание подмены понятий  определять явление налогового администрирования через его специфические признаки.

К признакам налогового администрирования как деятельности уполномоченных органов могут быть отнесены: целевой характер деятельности уполномоченных органов, проявляющийся в обеспечении достижения целей, определенных государственной налоговой политикой и установленных законодательством о налогах и сборах; регламентированный характер деятельности, выраженный в наличии процессуальных и процедурных норм; подзаконность деятельности, так как она осуществляется на основании и во исполнение законодательных норм в целях реализации требований закона; регулярный характер деятельности; вторичный характер по отношению к законодательной деятельности; наличие административно-властных полномочий у уполномоченных органов; осуществление контроля за деятельностью администрируемых лиц.

Налоговое администрирование  базируется на общих принципах функционирования налоговой системы, таких, как: законность; равенство перед законом; добровольное исполнение налоговой обязанности; право на защиту законных интересов и прав; гласность и защита сведений, составляющих налоговую тайну; презумпция невиновности налогоплательщика; неотвратимость юридической ответственности за допущенные правонарушения.

Методами  налогового администрирования являются: планирование; нормативно-правовое регулирование; контроль (включая учет и регистрационные действия); обеспечение исполнения обязанностей по уплате налогов, в том числе путем применения санкций;  арбитраж.

Налоговое администрирование  осуществляется в целях реализации государственной налоговой политики, эффективного использования различных  методов, форм и инструментов налогового планирования и регулирования, осуществления контроля в сфере налогов и сборов, обеспечения плановых налоговых доходов бюджета, укрепления налоговой дисциплины.

Таким образом, налоговое  администрирование можно определить как урегулированную нормами  права деятельность государственных  уполномоченных органов в налоговой  сфере, направленную на реализацию эффективной налоговой политики. В этой связи, по мнению автора, задачами государства в сфере налогового администрирования  являются планирование и прогнозирование налоговых поступлений в бюджетную систему РФ; регулирование налоговых правоотношений государства и налогоплательщика; налоговый контроль и применение мер ответственности за совершение налоговых правоотношений.

Одной из основных задач государства в сфере налогового администрирования является планирование объемов налоговых поступлений. При осуществлении налогового планирования и прогнозирования не только реализуются фискальные задачи, но и закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля. По мнению автора в современных условиях, когда идет процесс формирования оптимальной, эффективной налоговой системы, использование методов прогнозирования и анализа результатов предполагаемых изменений с помощью моделирования с применением имитационных моделей является наиболее реалистичным способом оценки налогового потенциала регионов и их практическое исполнение позволяет оптимизировать процесс налогового планирования. Актуальной задачей является внедрение стратегического налогового планирования на региональном уровне. Результатом станет не только определение научно обоснованных подходов к совершенствованию и повышению эффективности налогово-бюджетной политики регионов, но и совершенствование налогового администрирования в части правильного решения такой сложной задачи, какой является предоставление налоговых льгот. Для успешного освоения налогового планирования на всех уровнях налоговой системы и его унификации федеральному центру необходимо осуществить комплекс подготовительных мероприятий, включая создание программного обеспечения, разработку методики стратегического планирования, целевое обучение специалистов по данному профилю работы.

Регулирование налоговых  правоотношений государства и налогоплательщика  предполагает изменение налоговой политики в РФ в сторону ее открытости перед налогоплательщиками, что, в конечном счете, приводит к увеличению поступления налоговых платежей во все уровни бюджетной системы РФ, сокращению выездных налоговых проверок, поступления писем, жалоб в вышестоящие органы, а также направления исков в арбитражные суды. В России уже действует упрощенная процедура реструктуризации налоговых претензий за прошлые периоды, что и для бюджета и для бизнеса значительно выгоднее, нежели банкротство по результатам контрольной работы налоговых органов. С этой целью налоговые органы России уже ведут открытый диалог с налогоплательщиками, направленный в первую очередь на предупреждение налогового нарушения, а не на применение к ним фискальных мер. Целенаправленно ведется работа по информированию налогоплательщиков о возможных рисках, стимулируется добровольный отказ от использования незаконных схем.

Предусмотрено проведение налогоплательщиком самостоятельной  оценки рисков по результатам своей  финансово-хозяйственной деятельности, в связи с чем Федеральной  налоговой службой определено 12 критериев самостоятельной оценки рисков:

1) налоговая нагрузка  у данного налогоплательщика  ниже ее среднего уровня по  хозяйствующим субъектам в конкретной  отрасли (виду экономической деятельности);

2) отражение в бухгалтерской  или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов;

3) отражение в налоговой  отчетности значительных сумм  налоговых вычетов за определенный  период;

4) опережающий темп  роста расходов над темпом  роста доходов от реализации  товаров (работ, услуг);

5) выплата среднемесячной заработной платы на одного работника ниже среднего уровня по виду экономической деятельности в субъекте РФ;

6) неоднократное приближение  к предельному значению установленных  Налоговым кодексом РФ величин показателей, предоставляющих право применять налогоплательщикам специальные налоговые режимы;

7) отражение индивидуальным предпринимателем суммы расхода, максимально приближенной к сумме его дохода, полученного за календарный год;

8) построение финансово-хозяйственной  деятельности на основе заключения договоров с контрагентами-перекупщиками или посредниками ("цепочки контрагентов") без наличия разумных экономических или иных причин (деловой цели);

9) непредставление налогоплательщиком  пояснений на уведомление налогового  органа о выявлении несоответствия показателей деятельности;

10) неоднократное снятие  с учета и постановка на  учет в налоговых органах налогоплательщика  в связи с изменением места нахождения;

11) значительное отклонение  уровня рентабельности по данным  бухгалтерского учета от уровня рентабельности для данной сферы деятельности по данным статистики;

12) ведение финансово-хозяйственной  деятельности с высоким налоговым  риском.

Систематическое проведение самостоятельной оценки рисков позволит налогоплательщикам максимально уменьшить вероятность проведения выездной налоговой проверки; стимулировать их соблюдать законодательство о налогах и сборах; повышать налоговую грамотность и дисциплину; своевременно по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности оценить налоговые риски и уточнить свои налоговые обязательства.

Налоговые органы получили возможность выявлять наиболее вероятные "зоны риска", своевременно реагировать на возможное совершение налоговых правонарушений и определять необходимые мероприятия налогового контроля, выявлять возможность извлечения либо наличие необоснованной налоговой выгоды; формировать единый подход к планированию выездных налоговых проверок.

Налогоплательщик нередко предпринимает для себя рискованные решения в надежде минимизировать налоги. Однако при проверке налоговыми органами могут быть вскрыты нарушения и произведены крупные доначисления, пени, штрафы, может наступить уголовная ответственность. В настоящее время политика налоговых органов направлена на предупреждение налогоплательщиком совершения налогового правонарушения путем раскрытия перед ним основных принципов контрольной работы, предложения более сознательно подойти к выбору принятия решения с учетом информации о рисках применения отдельных схем.

Инструментами снижения налоговых рисков в налоговой сфере являются:

1. Изучение налогоплательщиками  имеющихся  схем оптимизации налогообложения. Ознакомившись с их списком, налогоплательщик находит схожую со своим бизнесом схему, и сам представляет в налоговые органы по месту постановки на налоговый учет уточненные декларации, с обязательным приложением к ним пояснений.

2. Подача уточненной декларации. Такая декларация будет свидетельствовать о том, что налогоплательщик, возможно, усмотрел в своих действиях признаки возникновения необоснованной налоговой выгоды или какие-то недоработки при документальном оформлении финансовых операций. Если камеральная проверка подтвердит, что уточненные декларации достоверно отражают финансово-хозяйственную деятельность и не являются формальными, это, как правило, исключает вероятность проведения выездной налоговой проверки. А при соблюдении условий оплаты налоговых обязательств налогоплательщик полностью освобождается от ответственности.